Фискальная политика

К вопросу о  фискальной политике

Рыночные преобразования российской экономики вызвали повышенный интерес к теоретическим и  практическим проблемам фискальной экономической политики. Это объясняется  рядом объективных и субъективных обстоятельств.

В длительный период времени, предшествовавший рыночным преобразованиям, в отечественной экономической  науке отсутствовало представление  о "фискальной" экономической  политике как таковой. Причем не только не допускалось употребление термина "фискальный", но и характеристика соответствовавшей группы бюджетных  мероприятий не имела права быть раскрытой как фактически фискальная по своему содержанию.

Все это существовало параллельно  с реальностью, что вся экономическая  политика советского государства была исключительно фискальной. Все производительные ресурсы были монополизированы государством, все доходы и расходы были сконцентрированы в руках бюрократического аппарата, вся производственная программа, включая  инвестиционные проекты, была исключительно  государственного происхождения. Однако официальная экономическая наука  избегала именования советской экономической  политики "фискальной" как характеристики, противоречащей идеологической установке  социалистического общества, согласно которой экономическая политика в новом и справедливом обществе могла быть только "новой".

Только в конце XX века фискальная политика становится объектом изучения отечественной экономической  науки.

Один из важных в методологическом отношении выводов в сфере  экономического развития России состоит  в признании того факта, что рыночное преобразование государственных институтов (прежде всего - институтов в так  называемой бюджетной сфере) обладает большим потенциалом макроэкономической эффективности. Между тем основная масса экономических исследований посвящена изучению чисто рыночных институтов, в создании и оптимальном  функционировании которых видится  основной резерв роста экономической  эффективности российского производства. Однако без преобразования государственных  институтов и их включения в движение страны по рыночным рельсам они не только не будут вносить мощный вклад  в это движение, но способны его  существенно затормозить.

В числе экономически и  социально приоритетных государственных  институтов, непосредственно предопределяющих конечную эффективность экономической  организации всей государственной  сферы экономики, безусловно, входит институциональное построение ее бюджетных  начал, - основания, на котором возвышается  и весь государственный сектор экономики, и все "небюджетные" институты государственной власти.

Общая финансовая политика государства подразумевает "сознательное применение расходных и налоговых  функций правительством для достижения макроэкономических целей"(1) и является важнейшей составной частью общей  экономической политики государства, включая все государственные  мероприятия по организации финансовой системы, мобилизации и использованию  финансовых ресурсов.

Государственное ретуширование  дополняет, корректирует чисто рыночный механизм. Традиционно выделяют правовые, административные, экономические регуляторы. Экономические регуляторы, в свою очередь, подразделяются на меры прямого  воздействия на экономику (целевое  финансирование, государственные закупки) и косвенные регуляторы. К косвенным  регуляторам относится фискальная, налоговая, денежно-кредитная, амортизационная, валютная, таможенная политика. В рамках данного исследования нас интересует фискальная политика. Необходимо рассмотреть  два вопроса: что такое фискальная политика, и возможно ли регулирование  мезоэкономики средствами фискальной политики.

Рассмотрим различные  подходы к определению понятия

"фискальная политика".

Слово fiscalite означает "налогообложение": совокупность законов, правил и практических приемов, относящихся к сбору налогов(2).

Как основное определение  фискальной политики примем следующие  определение: "политика государства, в области налогообложения и  регулирования структуры государственных  расходов с целью их воздействия  на экономику. Подразумевает взимание налогов и расходование средств  государственного бюджета для регулирования  уровня деловой активности и решения  социальных проблем и задач. Основным инструментом фискальной политики является изменение налоговых ставок соответственно целям правительства" (3). Отдельные  авторы подчеркивают в фискальной политике "использование государственных  расходов для воздействия на макроэкономические условия"(4).

Часть авторов замечает, что фискальная политика направлена на обеспечение занятости населения  и предотвращения, подавление инфляционных процессов, являясь стержневой частью финансовой политики и составной  частью экономической политики государства(5, 6, 7, 8)

Понятие фискальной политики тесно связано с политикой  налогово-бюджетной, которая "реализуется  путем изменения налоговых ставок или определяющих налоговую ответственность  правил либо изменения государственных  расходов на приобретение реальных товаров  и услуг или трансфертных платежей. Такая политика может проводиться  как в целях оказания воздействия  на уровень совокупного спроса, так  и для стимулирования фирм и людей  заниматься или, напротив, не заниматься теми или иными конкретными видами деятельности"(9).

Некоторые авторы не разграничивают фискальную и налогово-бюджетную  политику, понимая под ней "политику правительства в области налогообложения  и государственных расходов"(10). В западной экономической литературе под этим термином понимают меры, предпринимаемые  правительством по изменению налогообложения  и структуры государственных  закупок с целью воздействия  на экономику.

Налоговая политика представляет собой систему мероприятий, проводимых государством в области налогов, являясь составной частью фискальной политики. Проведение конкретной налоговой  политики связано с реализацией  фискальной и регулирующей функции  налогов(11). В налоговой политике преследуются как фискальные (увеличение налоговых поступлений), так и  нефискальные цели (цели, достижение которых способствует решению общегосударственных проблем, в том числе регулирование отдельных сфер экономики посредством дифференцирования ставок налогов по субъектам налогообложения, стабилизация и рост экономики за счет увеличения амортизационных отчислений и другое)(12).

Фискальная политика государств, определяемая его действиями в области  получения доходов, объема и направлений  государственных расходов, может  быть нацелена на стабилизацию, экономический  рост или ограничение деловой  активности. Политика стабилизации предполагает использование фискальных и кредитно-денежных мер для максимального приближения  ВВП к его потенциальному уровню обеспечения полной занятости и  стабильного уровня цен.

Рассмотрим понимание  сущности фискальной политики современными отечественными и зарубежными экономистами, обращая внимание на то, что для  них характерно понимание, предложенное кейнсианской экономической теорией, даже если они и подвергают позицию кейнсианцев критике.

С. Фишер, Р. Дорнбуш, Р. Шмалензи определяют фискальную политику как совокупность государственных расходов и решений в области налогов(13). Фискальная политика влияет на уровень выпуска продукции и доходов, а также она может быть использована для стабилизации экономики. Но американские экономисты отмечают, что фискальная политика неспособна полностью стабилизировать уровень ВНП, т.к. существует неопределенность относительно того, какие изменения необходимо произвести в ставках налогов или уровне расходов, а также из-за того, что все эти изменения оказывают свое действие на ВНП лишь спустя определенное время. Отсюда следует, что активное использование фискальной политики в целях стабилизации включает в себя две основные группы вопросов:

1) насколько успешной  может быть фискальная политика  в деле стабилизации выпуска  продукции или как можно использовать  фискальную политику, чтобы избежать  экономических спадов;

2) является ли дефицит  государственного бюджета хорошим  показателем, отражающим расширяющееся  или сужающееся воздействие экономической  политики на совокупный спрос.

Таким образом, существование  данных вопросов накладывает ограничение  на применение фискальной политики.

С. Фишер, Р. Дорнбуш и Р. Шмалензи выделяют несколько направлений использования фискальной политики: фискальная политика и управление бюджетным дефицитом, фискальная политика и эффективное распределение ресурсов, фискальная политика и федерализм (эффективное горизонтальное и вертикальное выравнивание). Таким образом, они выходят за рамки традиционного понимания фискальной политики исключительно как инструмента управления бюджетным дефицитом.

Дж. Долан, Д. Линдсей используют термин "налогово-бюджетная политика". Они определяют налогово-бюджетную политику как инструмент воздействия на совокупный спрос с помощью регулирования структуры налогообложения, трансфертных платежей и государственных закупок и заказов, не выходя таким образом за рамки кейнсианской трактовки фискальной политики. Также они отмечают сложности применения на практике фискальной политики: "Во-первых, ни одно отдельно взятое ведомство или министерство не имеет никаких обязательств по общему направлению налогово-бюджетной политики... Во-вторых, бюджетная политика с необходимостью обязана способствовать решению целого ряда важнейших задач; от национальной безопасности и социальной справедливости до обеспечения ценовой стабильности, полной занятости и ускорения темпов экономического роста"(14).

К. Р. Макконнелл и С. Л Брю определяют фискальную политику как "манипулирование государственным бюджетом - производственными расходами и налогообложением - для достижения выдвинутых целей увеличения производства и занятости или снижения инфляции"(15). Причем, в качестве фундаментальных целей фискальной политики они выдвигают цели ликвидации безработицы или инфляции, уделяя особое внимание практическим проблемам применения фискальной политики. Среди наиболее серьезных проблем они называют проблему своевременной выработки и реализации фискальной политики с целью обеспечения ее максимальной эффективности в противодействии экономическим колебаниям, проблему ослабления стимулирующего эффекта фискальной политики за счет эффекта вытеснения, проблему распыления положительного воздействия фискальной политики за счет инфляции.

Иную трактовку фискальной политики предлагает П.А. Самуэльсон. Собственно говоря, термин "фискальная политика" он не используют, а рассматривает государственные расходы и налогообложение. По его мнению, государственные расходы и налогообложение имеют три направления воздействия на экономику. "Во-первых, они влияют на общее размещение национального продукта между частным и общественным потреблением и инвестициями. Во-вторых, посредством прямых расходов, косвенных налоговых стимулов и регулирующих мандатов правительство оказывает влияние на выпуск и формирование цен в пределах отдельных отраслей, выпускающих, например, военные подводные лодки, организующих загородные клубы и выбрасывающих серу. И наконец, бюджетная политика воздействует на макроэкономические показатели - колебания совокупного выпуска, цен и безработицы"(16). Таким образом, цели фискальной политики П.А. Самуэльсон называет лишь одним из трех направлений воздействия государственных расходов и налогообложения, то есть, по сути, они предлагают взгляд на экономику со стороны государства, а не гораздо чаще применяемый подход - взгляд на государство со стороны экономики. Традиционных кейнсианских взглядов на сущность фискальной политики придерживаются отечественные экономисты В.М Гальперин и П.И. Гребенников: "Под фискальной политикой подразумевают воздействие государства на экономическую конъюнктуру посредством изменения объема государственных расходов и налогообложения. Поскольку осуществление государственных расходов означает использование средств государственного бюджета, а налоги являются основным источником его пополнения, фискальная политика сводится к манипулированию государственным бюджетом"(17). Аналогичное определение фискальной политики дают М.К. Бункина и Р.А. Семенов(18). Более глубокое определение дает Е.Ф. Борисов: "Фискальная политика - совокупность финансовых мероприятий государства по регулированию правительственных доходов и расходов. Она значительно видоизменяется в зависимости от поставленных стратегических задач, как, например, антикризисное регулирование, обеспечение высокой занятости, борьба с инфляцией. Современная фискальная политика определяет основные направления использования финансовых ресурсов государства, методы финансирования и главные источники пополнения казны"(19). Далее автор пишет, что фискальная политика включает в себя прямые и косвенные финансовые методы регулирования экономики. К прямым методам он относит способы бюджетного регулирования, а именно: затраты на расширенное воспроизводство, непроизводительные расходы государства, развитие инфраструктуры, проведение структурной политики, содержание ВПК и т.д. Косвенные методы призваны помочь государству воздействовать на финансовые возможности производителей товаров и услуг и размеров потребительского спроса. Такая трактовка сущности фискальной политики фактически приводит к отождествлению фискальной и финансовой, экономической политики государства.

Между тем, по нашему мнению, для отечественных экономистов  более свойственно не расширенное  понимание сущности фискальной политики, как у Е.Ф. Борисова, а наоборот - узкое. Более того, некоторые экономисты склонны отводить бюджетно-налоговой  политике подчиненное, второстепенное место по сравнению с денежно-кредитной  политикой. Так, например, Е Сенчагов пишет: "Одной из главных проблем эффективного государственного регулирования финансовой сферы является координация денежно-кредитных и бюджетно-налоговых отношений. Денежно-кредитная политика играет здесь определяющую роль. Это обусловлено тем, что используемые в ней инструменты тесно связаны с оборотом материальных ценностей, с динамикой и структурой ВВП. Бюджет же отделен от движения физического объема ВОТ и используется только для его перераспределения"(20).

Существование такого подхода  связано, на наш взгляд, с тем, что  при реформировании российской экономики  долгое время доминировал монетаристский подход, кейнсианские методы макроэкономического регулирования не применялись. Отсюда и приоритет денежно-кредитной политики и недооценка роли фискальной политики.

Тоталитарный режим знал только один уровень бюджетного строения - общегосударственный и потому имел однозначно административный характер. И хотя бюджетные затраты объективно носили многоступенчатый вид, эта многоступенчатость отражала не экономическое строение производства, а производственное строение экономики.

Другими словами, распределение  бюджета по тем или иным сферам вынуждалось потребностями, прежде всего, производственно-технологического характера, а не субъектно-экономического. Но именно "субъектно-экономическое" формирование и распределение бюджетного процесса и означает его реформирование на классических рыночных принципах.

До 30-х гг. фискальная политика почти не использовалась в странах  Запада в качестве инструмента влияния  на национальную экономику. До кризиса 1929-1932 гг. сущность фискальной политики сводилась к сопоставлению доходов  и расходов, чтобы обеспечить баланс бюджета. Так, в 1932 г., чтобы покрыть  весьма небольшой дефицит бюджета, в США было проведено увеличение налогов - акция, которая содействовала  углублению кризиса, "Фискальная политика, хотя и признавалась полезной, была сведена к очень скромному  делу - к перенесению части регулярных правительственных капиталовложений (существенные работы) с хороших  времен на плохие"(21). Под влиянием идей Дж. Кейнса, событий 1929-1932 гг. и экономической практики военного времени стало широко распространяться мнение, что фискальная политика должна использоваться с целью влияния на совокупный спрос и для обеспечения экономической стабильности.