Государственное устройство и роль регионов

          В Российской Федерации в настоящее время основу взаимодействия органов государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов составляет распределение полномочий названных органов, установленное: федеральными законами; договорами о разграничении полномочий; соглашениями о передаче осуществления части полномочии, а по предметам ведения Российской Федерации — еще и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Практика расширения компетенции органов государственной власти субъектов Федерации посредством принятия федеральных законов, в частности в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения, сельского хозяйства, природопользования и охраны окружающей среды, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, позволяет сделать вывод о возможности дальнейшего развития данного процесса.

            На начальных его этапах осуществлялось прежде всего возложение на исполнительные органы государственной власти субъектов Федера­ции части полномочий территориальных органов федеральных служб и агентств. В настоящее время с учетом накопления органами исполнительной власти субъектов Федерации необходимого опыта возможна передача им части полномочий федеральных служб и агентств, как имеющих, так и не имеющих территориальных органов. При этом осуществление указанных полномочий целесообразно возлагать на высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, а ответственность за их реализацию фактически должно нести высшее должностное лицо субъекта Федерации, что было бы необходимо установить законодательно.

         Однако в данном процессе следует учитывать характер и содержание соответствующих полномочий. Прежде всего, необходимо разделить процессы передачи осуществления полномочий федеральных исполнительных органов органам исполнительной власти субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации, передачи полномочий федеральных исполнительных органов органам исполнительной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, и перераспределения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

          По предметам ведения Российской Федерации, закрепленным ст. 71 Конституции РФ, федеральные исполнительные органы вправе при необходимости передавать осуществление отдельных полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации с предоставлением необходимых финансовых средств при сохранении всей полноты контроля за их осуществлением и ответственности за ненадлежащее осуществление соответствующих полномочий. Данный процесс следует воспринимать в свете положения ст. 77 Конституции РФ о единстве системы исполнительной власти в рамках предметов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения.

          Соответствующие возможности дают ст. 26.5 и 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции от 27 июля 2006 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[2]. В указанном Законе предусмотрены три механизма передачи полномочий: федеральными законами; нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ; соглашениями между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъекта. Иных механизмов передачи полномочий по предметам ведения Российской Федерации действующим законодательством не предусмотрено, и в этом нет необходимости.

           Следует отметить, что возлагаемые на органы исполнительной власти субъектов Федерации полномочия федеральных исполнительных органов не должны быть связаны непосредственно с национальными интересами и обеспечением решения общегосударственных задач. Иначе это может привести к нарушению основ конституционного строя России и разрушению осуществления государственных функций федерального уровня осуществления государственной власти.

         Осуществление исполнительными органами субъекта Федерации полномочий, возложенных федеральным нормативным актом, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Вот почему к таким нормативным актам применяются требования, указанные в п. 7 и 8 ст. 26.3 рассматриваемого Федерального закона. Аналогичным образом должны финансироваться полномочия, переданные исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации по соглашениям. Объемы субвенций на финансирование соответствующих федеральных полномочий должны предусматриваться в федеральном бюджете обособленно, но каждому полномочию. В целях обоснованного определения размеров субвенций на подобное финансирование было бы целесообразно, чтобы Правительство РФ разработало и согласовало с высшими должностными лицами субъектов Федерации единую методику, определяющую расчет средств как на содержание органов исполнительной власти субъектов Федерации, реализующих федеральные полномочия, так и на финансирование самих возлагаемых полномочий. Кроме того, в целях повышения взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов федеральный законодатель установил обязательное соблюдение требований ст. 26.4 рассматриваемого Федерального закона по согласованию соответствующих проектов федеральных законов с органами государственной власти субъектов Федерации.

           При наделении органов исполнительной власти субъектов Федерации отдельными федеральными полномочиями представляется возможным в ряде случаев предусмотреть реорганизацию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Возложение на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации федеральных полномочий должно сопровождаться совершенствованием механизмов взаимодействия органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Прежде всего, речь идет о наделении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти правом контроля за реализацией органами исполнительной власти субъектов Федерации возложенных полномочий; разработке форм соответствующей отчетности, определении сроков ее предоставления; обеспечении права беспрепятственного доступа к информации, имеющейся в органе исполнительной власти субъекта Федерации, руководителю специального территориального органа исполнительной власти, осуществляющего возложенные полномочия; образовании при высшем должностном лице субъекта Федерации совещательных органов, в состав которых могут быть включены по согласованию руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль; обеспечении единообразия наименования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и исключении дублирования их наименований с наименованиями исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

         В связи с возложением на органы исполнительной власти субъектов Федерации полномочий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти необходимо обеспечить своевременную корректировку схем размещения территориальных органов. Часть названных органов в субъектах Федерации может быть ликвидирована в случае передачи всех их полномочий. В этом случае контроль за осуществлением возложенных на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации полномочий можно возложить на существующие или вновь образованные межрегиональные или окружные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (в зависимости от конкретных социально-экономических, природно-географических и иных условий один орган на федеральный округ или один орган на три-четыре субъекта Федерации, расположенных в пределах соответствующего федерального округа). При наличии межрегионального и регионального территориальных органов федерального органа исполнительной власти необходимо исключить дублирование их компетенции.

         В связи со сложносоставным характером некоторых субъектов следует отметить, что в п. 2 ст. 26.6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что в краях и областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 ст. 26.3), а также по предметам ведения Российской Федерации, возложенных на исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации (ст. 26.5), осуществляются органами государственной власти края (области) на всей территории соответствующего края (области), включая территорию автономного округа.

         Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами и в части, предусмотренной ими, — договорами о разграничении полномочий. В целом договорный аспект разграничения полномочий является темой отдельного исследования. Отметим лишь, что в настоящее время договорный механизм разграничения полномочий определен как вспомогательный по отношению к законодательному и практически свернут. Тем не менее, Конституция РФ (ст. 11) и федеральное законодательство прямо предусматривают возможность заключения договоров о разграничении полномочий.

         Оптимизация распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов предполагает возможность применения разнообразных подходов. В отношении полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленным ст. 72 Конституции РФ, перераспределение полномочий возможно как путем внесения изменений и дополнений в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», так и путем внесения изменений и дополнений в отраслевое законодательство.

        Как отмечает Ю.А. Тихомиров, избежать утраты целевой ориентации государственного управления можно с помощью специальных механизмов — программно-целевого управления и управления по результатам. Последнее признано особенно актуальным в рамках административной реформы, хотя уже есть зарубежный и отечественный опыт.

         Данные подходы начали воплощаться нормативным закреплением целей государственного управления в нормативных правовых актах об органах государственной власти, а также в отраслевом законодательстве. Далее последовало нормативное закрепление показателей, с помощью которых можно определить результаты управления. В этой связи необходимо отметить Положение о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006— 2008 годы, утвержденное постановлением Правительства России от 27 апреля 2005 г. № 259, в самой структуре которого отражается подход управления по результатам. В нем определен примерный перечень стратегических целей для субъектов бюджетного планирования и основные показатели их достижения субъектами бюджетного планирования. По ряду министерств и служб даны развернутые целевые характеристики их деятельности.

          В ряде субъектов Российской Федерации и целях повышения эффективности осуществления государственной власти используется способ индикативного управления социально-экономическим развитием региона. Гак, в Татарстане в 2000 г. был утвержден кодификатор функции государственного управления, но каждой функции определены индикаторы оценки эффективности ее выполнения и ответственные органы. В Удмуртии в 2005 г. разработана система индикативного управления и утвержден план работ правительства республики по ее реализации. В качестве главной цели деятельности всех органов государственной власти в такой системе выступает обеспечение параметров качества жизни, а также нормы и стандарты оказания публичных услуг. Кодификатор государственных функций позволяет распределять их, но органам государственной власти.

Эффект  от обшей положительной динамики в данном процессе снижается по причине несогласованности действии органов и уровней осуществления государственной власти. Поэтому представляется целесообразным совмещение отраслевых и территориальных целей и показателей управления. Кроме того, необходимо отразить организационно-правовые средства реализации целей управления и компетенции органов исполнительной власти, иначе возможен разрыв связи между целями и результатами управленческой деятельности.

         Таким образом, выбор механизмов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации существенным образом сказывается на эффективности осуществления государственной власти. Оптимальность такого выбора во многом предопределит повышение эффективности осуществления государственной власти.