Институты глобального управления

8. Правовая база для глобального управления.

Глобальное управление как  таковое не будет возможным без  значительной трансформации всего  международно-правового режима, в  котором в данном случае акцент должен быть сделан не на суверенитете государств, а на их глобальной ответственности и, более того, на их подчиненности институтам глобального управления. Возможно ли предсказать подобную трансформацию международного права в среднесрочный период, для чего, очевидно, потребуется консенсус всех государств? По логике вещей, вряд ли.Весьма важным событием, оказавшим влияние на дискуссии о будущем международного права, стал косовский кризис 1999 года. Операция НАТО в Югославии вызвала к жизни в западных странах ряд достаточно радикальных концепций о переустройстве будущей правовой системы.

Весьма показательным  отголоском косовских событий представляется сделанное на ежегодной конференции  итальянских послов осенью 1999 г. заявление  президента Италии К.А.Чампи о том, каким образом Италии представляется дальнейшее развитие системы международного права. По мысли президента этой страны, все четче проявляется тенденция к тому, что сегодняшнее международное право постепенно будет трансформироваться в "конституционное право народов" (в универсалистском глобальном его понимании как всеобщего jus gentium). Важнейшими составными частями этого будущего права народов должны стать (и уже постепенно становятся) транснациональные юридические гарантии для соблюдения прав человека и основных свобод где бы то ни было и, соответственно, законное право введения тех или иных санкций против нарушителей этого. Все это должно привести, согласно такой доктрине, к "всемирному правовому государству", зачатки которого наблюдаются уже сейчас в тенденциях ко все большему углублению сотрудничества и взаимозависимости между государствами. Другим аспектом этого является всеобщее признание "юридической силы наднациональных решений" применительно к данной сфере.

В результате сложного взаимодействия государств и иных акторов на мировой арене иногда возникает ситуация, при которой реальным проводником наднациональности выступает бюрократический аппарат международных межправительственных организаций. Именно он на повседневном уровне координирует международное сотрудничество государств, обобщает и корректирует их предложения по повестке дня международных саммитов и иных заседаний, прорабатывает тексты деклараций и заявлений, внося в них соответствующие "проглобалистские" идеи и пр. При этом с течением времени самостоятельная роль бюрократического аппарата международных организаций, как правило, возрастает, и он становится реальной силой, с мнением которой нужно считаться так же, как и с мнением государств-членов этой организации. На субглобальном уровне эта эволюция наиболее хорошо прослеживается на примере Европейского Союза, когда т.н. "брюссельская бюрократия", аккумулированная в аппарате Европейской Комиссии, стала актором, равнозначным, если не превосходящим по своему политическому весу, сообщество государств-членов, форумом которого является Совет ЕС.

Еще одна форма глобального  управления, которая способна реализоваться, - это наднациональное судопроизводство и наднациональные следственные действия. Все это уже проявилось на практике по отношению к Югославии  и Руанде. В том случае, если Статут Международного уголовного суда вступит  в силу, наднациональное следствие  и суд над военными преступлениями станет реальностью в глобальном масштабе. При этом предполагается, что судьи, прокуроры и аппарат  суда будут в достаточно слабой степени  связаны с их государствами и  станут действовать исключительно  от лица глобального правосудия. Таким  образом, если рассмотреть глобальное управление через призму традиционной концепции трех ветвей власти, то именно глобальная судебная власть имеет больше всего шансов для того, чтобы реализоваться  на практике в среднесрочный период.

В результате, в научный  и политический оборот начинает вводиться  термин «транснациональная юстиция» (transnational justice), который обозначает уже не только деятельность международных судов, рассматривающих дела государств, но гораздо более широкую сферу отношений: правосудие между отдельными людьми в рамках мирового сообщества (или глобального общества, как угодно). Иногда этот термин заменяется более амбициозным понятием “глобальная юстиция”, в которую входят и на которую замыкаются все существующие уровни правосудия в мире.

Более того, развитие глобальной юстиции представляется в ряде концепций  как весьма важный инструмент для  преодоления “демократического  дефицита” международных организаций  и глобального управления в целом. Через систему глобального правосудия предполагается и осуществлять подотчетность гражданам международных регулирующих структур.

Поскольку глобальная юстиция  требует соответствующей правовой базы, то для приверженцев этой концепции  логичным представляется не только создать  институты для всемирного правосудия, но и выработать “универсальное международное  право”, которое уже не носило бы межгосударственный характер, а являлось бы тем самым jus gentium, идею которого через две тысячи лет после Древнего Рима озвучил итальянский президент Чампи.

Идея глобального управления тесно соединяется во многих концепциях с идеей глобального общества или по крайней мере, «глобальной общественной сферы». Она должна составить материальную основу для наднационального мониторинга, регулирования, контроля и принуждения при решении из единого центра глобальных проблем. При этом, поскольку большинство концепций глобального управления исходят из его построения так или иначе на демократической основе, то т.н. "глобальный госсектор" никоим образом не должен превращаться в замкнутую структуру, в мир бюрократии per se, но, напротив, должен поддерживать очень тесные (а, возможно, и институционализированные) связи с глобальным гражданским обществом (воспринимаемым либо как единое транснациональное целое, либо как сеть и совокупность гражданских обществ из отдельных стран).

Выход на мировую арену  новых негосударственных акторов (в т.ч. НПО и отдельных граждан) является важным аргументом для сторонников концепции глобального общества. Они указывают, что несмотря на то, что сейчас государства по-прежнему остаются главным актором в мировой политике, нельзя полностью сбрасывать со счетов появление новых субъектов международного права, вносящих свой вклад в регулирование глобальных проблем и процессов.

Достаточно сложным и  пока не слишком изученным является вопрос о сочетании двух уровней  наднационального управления – глобального  и регионального (к примеру, ООН-ЕС). Каким образом будет осуществляться разделение предметов ведения и  полномочий между этими двумя  уровнями управления? Какой из них будет «главным» по отношению к другому (т.е., будет ли глобальная управляющая структура делегировать часть своих полномочий региональной или, наоборот, региональная наднациональная структура, которая сама уже существует на основании делегирования полномочий от входящих от нее государств, передаст некоторые из них «еще выше», на глобальный уровень, который т.о., будет производным от регионального и что гораздо более важно, подотчетным ему)? Наконец, будет ли глобальная управленческая структура создавать свои собственные «территориальные органы» (или полпредства) в различных регионах мира (для условного примера, если центром глобального управления станет ООН, то как изменится роль существующих сейчас экономических комиссий ООН для разных континентов – получат ли они необходимые властные полномочия?). Все эти вопросы пробуждают к жизни немало футурологических построений и концепций.

Еще один вопрос – что  станет с государствами после  реализации глобального управления? Растворятся ли они вообще и предстанут не более как административные единицы  «глобальной республики». Или же напротив, переход к глобальному  управлению будет осуществлен через  качественно интенсифицированное  глобальное межгосударственное сотрудничество, и тогда в качестве модели мироустройства можно будет говорить о Соединенных  Государствах Земли?

Далее, как повлияет введение глобального управления на попытки  размывания государственного суверенитета «снизу»? Как поведут себя внутригосударственные  регионы в этом случае? Потребуют  ли они особого глобального форума для своего представительства (по типу Комитета регионов ЕС)? На все эти  вопросы пока нет четких ответов, но без них практическая реализация глобального управления также будет  невозможна.

9. Предложения ООН по глобальному регулированию.

Доклад ПРООН о развитии человека за 1994 г. выдвинул предложение  о создании "новой глобальной архитектуры", которая предусматривала  бы создание новых наднациональных  институтов для решения глобальных проблем, которые не поддаются урегулированию на внутригосударственном уровне. Среди них были выделены:

   - Совет экономической  безопасности - для деятельности  в связи с угрозой безопасности  человека;

  - Всемирный центральный  банк - для обеспечения глобального  макроэкономического управления  и контроля за деятельностью международной банковской системы;

  - Международный инвестиционный  фонд - для передачи избытков средств,  образующихся в результате деятельности  на международном уровне, развивающимся  странам;

  - Всемирный антимонопольный  орган - для наблюдения за деятельностью  многонациональных корпораций и  обеспечения честной конкуренции  на рынках.

Генеральный секретарь ООН  Кофи Аннан в своем докладе  в 1998 г. предложил достаточно серьезную  и радикальную реформу структуры  и функций ООН. В частности, Генеральный  секретарь выступил за перераспределение  ряда полномочий между отдельными органами ООН, главным образом он призвал  к передаче ряда вопросов из ведения  Совета Безопасности ООН на прямое рассмотрение Генеральной Ассамблеи. Эти шаги, по его мнению, позволили  бы увеличить репрезентативность принимаемых  ООН решений, сделать сопричастными  им все государства-члены.

Выполненный под эгидой ООН  доклад комиссии Л.Брахими по проблемам современного миротворчества, представленный в 2000 г., предложил наделить ООН гораздо более серьезными самостоятельными полномочиями в сфере миротворчества, в частности предоставить ООН право выступать инициатором миротворчества и антикризисного вмешательства.

Доклад ПРООН за 1999 год, специально посвященный человеческому  измерению глобализации, еще более  модифицировал и детализировал  эти предложения, упомянув в качестве элементов "новой глобальной архитектуры" следующие институты:

    - Всемирный центральный банк с функциями последнего кредитора в критической ситуации;

    - Всемирное экологическое учреждение;

    - Всемирный инвестиционный  фонд с перераспределительными функциями;

    - Международный  уголовный суд с более широким  мандатом в области прав человека;

    - Двухпалатная  Генеральная Ассамблея ООН, в  которой были бы представлены, помимо государств, и институты гражданского общества.

Всемирной торговой организации  в этом контексте предлагается предоставить полномочия на формирование глобальной политики в области конкуренции  в сочетании с антимонопольными положениями и кодексом поведения многонациональных корпораций.

Очевидно, что в случае реализации такой схемы, было бы уже  вполне возможным говорить о глобальном управлении как о свершившемся факте, поскольку ощутимо высокая степень  наднациональности (и транснациональности), присущая этой системе общемировых институтов, делала бы ее функционирование в большой степени независимым от государств и более того, de jure или quasi de jure обязывающим их соблюдать ее решения.

Сессия Тысячелетия: новый  взгляд на глобальное сотрудничество.

Сессия Тысячелетия Генеральной  Ассамблеи ООН осенью 2000 г. имела очень важное значение для обсуждения и выработки практически реализуемых подходов мирового сообщества к глобальному регулированию. В частности, сессия выделила основополагающие принципы глобального взаимодействия в будущем: свободу, равенство, солидарность, терпимость, уважительное отношение к природе, общую ответственность. Таким образом, лидеры государств выработали под эгидой ООН своего рода кодекс глобального поведения, на основе которого должно будет осуществляться глобальное сотрудничество в новом веке.

В этой связи следует особо  подчеркнуть, что разработка системы  регулирования для XXI века должна начаться с формирования твердой приверженности глобальной этике. Для того, чтобы глобальное управление/сотрудничество было эффективным, должны сформироваться общие ценности, стандарты и позиции, воспринятые широкими кругами всех стран и на транснациональном уровне.

Декларация Тысячелетия  ООН специально подчеркнула, что  обязанность по управлению глобальным экономическим и социальным развитием, а также устранением угроз  международному миру и безопасности должна разделяться между народами мира и осуществляться на многосторонней основе.

Помимо этого, на Сессии Тысячелетия  было особо подчеркнуто, что центром  формирования архитектуры нового глобального  миропорядка может и должна оставаться ООН. Она глобальна и универсальна по своему составу, в нее входит 189 государств, с ООН сотрудничают все  наиболее значимые НПО, и кроме того ООН является ядром семьи специализированных международных организаций, охватывающих важнейшие сферы в жизнедеятельности  человечества в эпоху глобализации.

Заключение:

Для сохранения преимуществ глобальной рыночной конкуренции и направления сил глобализации на поддержку прогресса человека необходимо их более эффективное регулирование. Острый характер глобальных проблем ставит на повестку дня вопрос о сознательном управлении их развитием. Поэтому изучение проблем глобального управления и глобального сотрудничества является крайне важной и актуальной темой.

Главным вопросом в этой связи  является характер отношений между  существующими суверенными государствами  и глобальными институтами. Поэтому  принципиально важно не допустить  серьезных конфликтов в мире из-за этого вопроса, не поляризовать государства  по этому признаку.

Важной проблемой является демократичность глобального управления. Возникают опасения, что структуры  такого рода, если они будут созданы, не будут подотчетны никакому публичному контролю. Решение этой проблемы может  быть найдено в более активном вовлечении людей в процессы глобального  регулирования, вместо консервации  противоречий между глобалистской элитой и антиглобалистским остальным миром, что уже выплеснулось в громких протестах от Сиэтла до Генуи.Анализ международной реакции на финансовый кризис 1997-98 гг. показал, что важнейшей функцией глобального управления должна будет стать транснациональная социальная защита.