Общая практика функционирования коммунальных предприятий в зарубежных странах

       Дефицит финансирования ЖКХ усугубляется отсутствием  должного нормативно-правового обеспечения  функционирования этой отрасли сферы услуг.

       В связи с общим снижением уровня жизни населения и ростом тарифов  значительно уменьшился спрос на многие платные виды услуг (ремонт и  эксплуатация жилищного фонда, бытовые  услуги и др.), сужается круг их потребителей. В результате резко увеличился разрыв в объемах и качестве коммунальных услуг, оказываемых в России и  странах с развитой рыночной экономикой. По среднедушевому потреблению бытовых  и жилищно-коммунальных услуг Россия отстает от США более чем в 5-6 раз. Это обуславливает социальную напряженность в обществе, особенно в зимний период и в энергодефицитных регионах (Дальний Восток, Камчатка, Север и Северо-Восток России).

       Анализ  уровня обеспеченности населения услугами ЖКХ на основе данных источников показывает, что разрыв между необходимым  и практическим уровнем потребления  услуг ЖКХ в 90-х гг. непрерывно возрастает:

       Средний уровень обеспеченности населения  общей жилой площадью, в расчете  на одного жителя России, в 1,5-2 раза ниже рационального норматива и в 3-5 раз ниже, чем в странах с  развитой рыночной экономикой, причем 9,8 млн. семей (включая одиночек) проживает  в общежитиях и коммунальных квартирах. Лишь в Москве и некоторых других городах обеспеченность жильем благодаря  новому жилищному строительству увеличилась.

       В среднем на одного человека приходится 17,7 кв. общей жилой площади, при  этом у трети российских семей (включая  одиночек) - менее 9 кв. м. жилой площади. Свыше 5 млн. чел. проживает в аварийных и ветхих домах.

       Более 120 млн. кв. м. жилья в России нуждается  в неотложном капитальном ремонте, 170 млн. кв. м. - в переоборудовании коммунальных квартир и свыше 250 млн. кв. м. - в  реконструкции. Подлежащий сносу аварийный  жилой фонд, имеющий износ свыше 70%, составляет 34 млн. кв. м. (1, 3% всего  жилищного фонда). В среднем за год в России выбывает не менее 4 млн. кв. м. жилья, а в неотложном ремонте  нуждается более 11% государственного и ведомственного жилищного фонда. В середине 90-х гг. увеличились  объемы индивидуального жилищного  строительства в ряде регионов, однако финансовый кризис 1998 г. привел к его сокращению.

       Уровень благоустройства жилищного фонда  остается низким, значительная его  часть не соответствует нормативам не только по объему, но и по качественным характеристикам. В городах и  поселках городского типа каждая пятая  квартира не оборудована централизованным водоснабжением, канализацией, центральным  отоплением. В них проживает, на сегодняшний день, более 40 млн. человек.

       Кризис  ЖКХ как отрасли сферы услуг  обусловлен совокупностью причин: слабой технической базой отрасли; недостатком  мощностей; отсутствием необходимых  средств на развитие и текущее  содержание и др. Их глубинной основой  является неэффективный и несоответствующий  социально ориентированной экономике механизм установления тарифов и сбора оплаты за коммунальные услуги, системы платежей и контроля за использованием ресурсов на развитие ЖКХ.

       С 1990 г. темпы роста жилищного строительства  неуклонно из-за роста цен на строительные материалы и оборудование при  сокращении их производства, увеличения транспортных расходов, а также резкого  сокращения централизованного финансирования жилищного строительства.

       ЖКХ относится к числу наиболее монополизированных отраслей народного хозяйства РФ. Монополизм в системе ЖКХ не позволяет  потребителям защищать свои права, снижает  ответственность организаций за предоставление жилищно-коммунальных услуг и их качество, ведет к  формированию монопольных цен.

       Основными проблемами развития отрасли ЖКХ являются:

       · жилищная (недостаточное количество жилья, его крайне неравномерное распределение и несоответствие составу семей низкий уровень обслуживания жилищного фонда);

       · транспортная (недостаток транспортных средств и линий, нерегулярность движения, низкий уровень комфорта, недостаточный уровень благоустройства  территории и состояния дорожной сети);

       · экологическая (тревожное ухудшение условий очистки воды и сточной жидкости, утилизации твердых бытовых отходов, состояния воздушного бассейна);

       · энергообеспечения (частое отключение систем энергообеспечения, аварийное  состояние сетевого хозяйства);

       · социальная (рост ставок и тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг при их низком качестве в условиях падения реальных денежных доходов населения);

       · низкий уровень управления производственной и финансово-экономической деятельностью  предприятий ЖКХ (падение производительности труда, низкий уровень использования  производственных мощностей, острый дефицит  собственных оборотных средств, неудовлетворительное техническое  состояние предприятий и др.)

       Все эти проблемы существовали и ранее, но в условиях переходного периода  они резко обострились. Основными  причинами этого являются:

       · монополизм государственной и муниципальной  собственности на объекты ЖКХ;

       · чрезмерная концентрация управления на уровне местных органов исполнительной власти;

       · разбухшие управленческие структуры, бюрократизм и протекционизм;

       · несоответствие цен и тарифов  на услуги ЖКХ фактическим затратам на их производство;

       · слабое развитие хозрасчетных отношений  на предприятиях ЖКХ и отсутствие действенных экономических стимулов;

       · отсутствие современного научно-технического менеджмента;

       · слабый учет и защита интересов потребителей услуг ХКХ;

       · отсутствие действенной системы  социальной защиты населения при  внедрении рыночных механизмов в  отрасль.

       Только  устранение указанных причин позволит повысить эффективность хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере.

2. Основные  этапы и направления  реформирования жилищно-коммунального  комплекса России в постсоветский  период

       Анализ  исторического развития организационно-правовых форм органов государственного управления жилищно-коммунальным хозяйством позволяет  сделать вывод, что объект управления прошел путь постепенного обособления, позволившего сформироваться отраслевой системе.

       С середины 60-х до 90-х гг. XX в. управление ЖКХ имело пятизвенный характер, с подчинением органов отраслевой компетенции исполкомам местных  Советов по горизонтали, с централизацией управления по вертикали. Это придавало  системе ЖКХ стабильность и устойчивость и позволяло проводить единую техническую политику в отрасли. К недостаткам управления относится  финансирование отрасли по остаточному  принципу, часто проявлявшаяся безхозяйственность при эксплуатации объектов коммунальной инфраструктуры, а также слабо выраженная обратная связь.

       Система управления сферой ЖКХ, которая начала формироваться в ходе реформ 1990-х  годов., в корне отличалась от существовавшей в советский период. Управление коммунальным комплексом переходило на принцип разделения управленческих и хозяйственных функций. Начали появляться новые формы собственности на жилищный фонд помимо государственной: муниципальная и частная собственность. Одновременно государство стало постепенно отстраняться от управления и финансирования деятельности жилищно-коммунального комплекса. Большое количество функций управления ЖКХ переходит к органам власти субъектов российской Федерации и органам местного самоуправления. Предприятия жилищно-коммунальной сферы начали становиться самостоятельными субъектами рынка. Обслуживание жилищного фонда на низовом уровне осуществлялось жилищно-эксплуатационными управлениями, управлениями ЖКХ, жилищно-строительными кооперативами, муниципальными унитарными предприятиями, дирекциями единого заказчика и др.

       Первый  этап реформы ЖКХ (1991-1996 гг.) коснулся в основном только управления и приватизации жилищного фонда. Началом его  можно считать принятие закона РФ «О приватизации жилищного фонда  в Российской Федерации» от 04.07.1991 г. №1541-1, в соответствии с которым  граждане страны получили право бесплатно  приобрести в собственность занимаемые ими жилые помещения[2]. Однако одновременно с правами владения, пользования и распоряжения жильем государство передало гражданам и обязанности по его содержанию. Тем самым была изменена правовая основа эксплуатации жилых зданий: ранее ответственность за нее лежала на государстве, теперь эта ответственность возлагалась на собственников любой формы. Но ввиду отсутствия проработанного механизма для реализации данного положения и неготовности большинства населения к решению текущих жилищно-коммунальных проблем перед государством все острее начал вставать вопрос о необходимости принятия крупномасштабных мер, направленных на оздоровление состояния отрасли ЖКХ и ее развитие.

       Одной из этих мер стало принятие закона РФ от 24.12.92 № 4218-1 "Об основах федеральной  жилищной политики", вступившего  в силу 21.01.1993г.[3] Законом были определены основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях, установлены общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере.

       Впервые были внятно сформулированы цели федеральной  жилищной политики: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; осуществление строительства  и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов; создание условий для привлечения  внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных  предпринимателей, кредитов банков и  других источников); развитие частной  собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников  в жилищной сфере; развитие конкуренции  в строительстве, содержании и ремонте  жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов  домоустройства.

     К концу первого этапа реформы  ЖКХ (1996 г.) в большинстве регионов изменилась структура управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне республики, края, области. На смену ТПО ЖКХ, совмещавших  функции государственного управления и хозяйствования, пришли Министерства, Комитеты, Департаменты, выполняющие  исключительно функции управления. В соответствии с новым законодательством  изменились и их задачи. Основная тяжесть  регулирования жилищно-коммунальных отношений была перенесена на уровень  местного самоуправления (города, населенного  пункта). На муниципальном уровне начали создаваться службы "Заказчика"-организации по управлению жилищным фондом и реализации муниципального заказа по жилищно-коммунальному обслуживанию населения.

     Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» было определено, что к 1998 г. отрасль ЖКХ должна перейти  на полную самоокупаемость. Однако к  указанному сроку становилось ясно, что реализация провозглашенных  целей далека от завершения. В 1995 г. срок был изменен с 5 до 10 лет, а  в 1999 г.-с 10 до 15 лет. Это существенно повлияло на состояние финансирования отрасли. Одновременно в этот же период была резко расширена система льгот на оплату услуг ЖКХ. Создалась система, когда льготы гражданам фактически оплачивались предприятиями ЖКХ. Так, при установленном уровне оплаты жилищно-коммунальных услуг населением 50 % из-за льгот сбор "живыми деньгами" в 1998 г. составил 30 %; в 1999 г. при уровне 60 %-35,5 %; в 2000 г. при уровне стандарта 70 % сборы с населения составили в среднем по стране 39,1%.[16] Это обуславливалось в том числе и резким падением доходов населения после финансового кризиса 1998 года. Оставались нерешенными проблемы профессионального качественного обслуживания и содержания жилищного фонда, неуклонно ухудшающегося технического состояния объектов коммунальной инфраструктуры, катастрофического падения сборов реальных платежей населения за ЖКУ при постоянно растущих тарифах, что и привело к необходимости перехода ко второму этапу реформы отрасли.

       Второй  этап реформы ЖКХ (1997-2004 гг.) начался  с принятием в мае 1997 года «Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства  в Российской Федерации», целями которой  были провозглашены: обеспечение условий  проживания, отвечающих стандартам качества; снижение издержек производителей услуг  и соответственно тарифов при  поддержании стандартов качества предоставляемых  услуг; смягчение для населения  процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.[16]

       В качестве основных методов достижения указанных целей предлагались: совершенствование  системы управления, эксплуатации и  контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве; переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и  качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы; совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья; совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств.