Региональная политика Швейцарии и России

         В-пятых, категории расходов, которые несут на себе элемент национальной или региональной специфики, должны финансироваться за счет бюджетов субъектов Федерации, а не федерального бюджета. К этой категории в первую очередь относится значительная часть расходов на культуру и искусство, а также отдельные категории расходов на образование⁶. 

        Таким образом, бюджетный федерализм представляет собой структурную политику государства в отношении его субъектов, направленную на грамотное управление и перераспределение финансов между регионами,  с целью выполнением  государством своих функций и полномочий.

2. Межбюджетные отношения как основная составляющая бюджетного федерализма в России и Швейцарии.

Межбюджетные отношения  представляют собой отношения между  органами государственной власти, органами государственной власти регионов  и органами власти местного самоуправления в стране, связанные с формированием  и исполнением соответствующих  бюджетов.

Рассмотрим особенности  межбюджетных отношений в России и Швейцарии.

Прежде, необходимо проследить развитие межбюджетных отношений в  РФ, поскольку Россия после распада  СССР претерпела большое количество изменений.

1 этап -  годы стихийной  децентрализации (1991 – 1993 гг.). Значительные  изменения законодательной базы  в этот период способствовали  резкому росту доли региональных  и местных бюджетов в доходах   консолидированного бюджета. Реформирование  межбюджетных отношений вышло  за рамки законодательного регулирования.

2 этап – экспериментальный  бюджетный федерализм (1994 – 1996 гг.). На данном этапе были использованы  принципиально новые подходы  к перераспределению доходов  по уровням бюджетной системы.  Сложившийся в этот период  механизм межбюджетных отношений значительно лучше соответствовал общепризнанным принципам бюджетного федерализма.

3 этап – углубление  кризиса межбюджетных отношений  (1997 – 1998 гг.). С одной стороны  принятые в этот период законы  способствовали реформированию  местных финансов, с другой –  межбюджетные отношения стали  источником постоянной напряжённости  различных уровней власти. Рост  несбалансированности региональных  бюджетов способствовал кризису  финансов.

4 этап  - реформа становления  межбюджетных отношений (1999 –  2000 гг.). Главное внимание на этом  этапе уделялось реформированию  системы межбюджетных трансфертов,  а также впервые были обозначены  вопросы межбюджетных отношений на региональном уровне.

5 этап – развитие бюджетного  федерализма (2001 – 2005 гг.). В этот  период завершилось реформирование  ФФПР. К тому же на региональном  уровне была закреплена методика  распределения основной части  финансовой помощи субъектов  РФ и решена давно назревшая  проблема – законодательное закрепление  налоговых полномочий, доходных  источников и расходных обязательств  бюджетов всех уровней. 

6 этап – повышение  эффективности межбюджетных отношений  и качества управления финансами  (2006 г. и по настоящее время). Данный этап характеризуется глубокими преобразованиями в развитии федерализма и межбюджетных отношений⁷.

Необходимо отметить, что  Выстроенная модель федеральных  отношений оказалась недостаточно эффективной для решения местных  задач социального и экономического развития. В 2007 г.  утверждена методика оценки «эффективности работы региональных властей», расходования региональных бюджетов — перечень из 43 параметров, по которым должна оцениваться работа губернаторов за истекший год и их планы на три будущих года. То есть, сделана попытка повысить эффективность работы губернаторов не за счет усиления их подотчетности избирателям, а путем введения бюрократических механизмов контроля⁸.

Таким  образом, исторический опыт построения бюджетного федерализма в России показывает, что каждому этапу развития экономики свойственны  свои собственные пути и методы организации межбюджетного выравнивания требуют постоянного совершенствования⁹.

Построение бюджетной  системы Российской Федерации основано на Конституции РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст.71 и 132)¹⁰ и Бюджетным кодексом РФ (ст.10)¹¹ бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1 уровень – это федеральный  бюджет и бюджеты государственных  внебюджетных фондов;

2 уровень – бюджеты  субъектов РФ и бюджеты территориальных  государственных внебюджетных фондов;

3 уровень – местные  бюджеты¹².

Каждому из указанных выше уровней бюджетной системы соответствует  установленная Конституцией и законодательством  совокупность источников формирования и ответственности. Формирование региональных (территориальных) бюджетов происходит на принципах бюджетного федерализма. В основе бюджетного федерализма  лежит принцип многоуровневой бюджетной системы государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закреплённых за ним бюджетных полномочий.

Разграничение доходов и  расходов между уровнями бюджетной  системы РФ предполагает два момента. Во-первых, каждый уровень бюджетной  системы - федеральный, региональный или  местный бюджет - имеет равные права  на закрепление за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным  законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов  РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем  расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов¹³.

В основе процесса распределения  расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип  равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с  федеральным бюджетом и местных  бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование  единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных  услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам (межбюджетные трансферты), а также единый порядок  уплаты федеральных и региональных налогов¹⁴.

Таким образом,  межбюджетные отношения в России ещё не сформировались до конца, ввиду того, что бюджетный  федерализм в стране существует не так давно и постоянно претерпевает структурные изменения.

Что касается модели межбюджетных отношений в Швейцарии, то следует  отметить, что бюджетный федерализм в этой стране имеет более долгую историю.

Основные принципы швейцарской  конституции 1874 г. – федерализм и демократия. Статья 3-я конституции гарантирует 20 кантонам и 6 полукантонам, на которые разделена Швейцария, все права самоуправления, за исключением тех, которые являются прерогативой федерального правительства¹⁵.    

Швейцарии идеи исполнительного  федерализма получили свое развитие в начале 70-х гг. ХХ в., когда в  связи с неблагоприятной экономической  конъюнктурой федерация передала кантонам выполнение ряда федеральных полномочий. Таким образом, органы власти кантонов приобрели ряд функций исполнительных органов федерации.

В соответствии с Законом  Швейцарской Конфедерации от 6 октября  1989 г. «О финансах Конфедерации», в основу бюджетного устройства и бюджетного процесса Швейцарии положены принципы законности, оперативности и эффективного использования фондов¹⁶. Действуя на основе этих принципов, государственные органы Швейцарской Конфедерации в настоящее время реализуют на практике концепцию «исполнительного федерализма»¹⁷.

 В Швейцарии законодательно  закреплены три территориальных  уровня с выделенными им расходами.  В федеральный бюджет идет  около 30% всех налоговых поступлений  (косвенные налоги), в кантоны  и общины - 70% (прямые налоги). Для  выравнивания уровней развития  территорий налоговые поступления  перераспределяются по единой  методике. Фискальный суверенитет  Швейцарии отличается одним из  самых высоких уровней децентрализации  в мире. Кантоны обладают значительными  налоговыми полномочиями. Напротив, налоговый суверенитет Конфедерации  ограничен налогами, заявленными  в Конституции в качестве федеральных¹⁸.

В перспективе межбюджетных отношений следует рассматривать, прежде всего, статью 127 «Принципы налогообложения» Конституции, в частности,  запрещающую  двойное налогообложение в межкантонных отношениях и налагаемую на Конфедерацию ответственность за обеспечение  действий этого запрета¹⁹. Далее, статья 128 «Прямые налоги» устанавливает максимальный порог 11,5% на доходы физических лиц, и не боле 9,8% на чистые доходы юридических лиц и не более 0,0825% на капитал и резервы юридических лиц²⁰.

Фиксируя ставки прямых  федеральных налогов, Конфедерация должна учитывать соответствующий  уровень прямого налогообложения  на кантональном и муниципальном  уровнях. 3/10 всех поступлений от прямых налогов должны оставаться в соответствующих  кантонах, и по меньшей мере 1/6 часть  от этого количества должна использоваться в целях горизонтальной финансовой эквализации. Объём финансовых средств, подлежащий перераспределению между  кантонами, имеет только нижний порог, следовательно, этот объём нельзя уменьшить, но можно увеличить.

 Сложившаяся в Швейцарии трехступенчатая система управления предполагает наличие бюджетов трех уровней. Средства из бюджета Конфедерации направляются на содержание армии, на проведение внешней политики, на социальные нужды (и прежде всего государственные пенсионные выплаты), на строительство железных и автомобильных дорог. В бюджетах кантонов предусматриваются расходы на здравоохранение, образование (все университеты являются кантональными), полицию, общественный транспорт. На бюджеты общин приходятся социальные расходы, всевозможные расходы на инфраструктуру: строительство, коммунальное хозяйство, общественный транспорт, дороги. Основная часть средств поступает в кантональные бюджеты²¹.

Надо отметить, что в  Швейцарии по бюджету не существует никаких законодательных актов. В отличие от других стран, например Германии, в Конституции Швейцарии  не записано, как нужно составлять бюджет.

Хорошая налоговая система  предполагает отлаженную систему юридических  норм, регулирующих ее, надежные юридические  основы, на которых можно строить  экономическую политику Все это  в Швейцарии имеется. Но вместе с  тем налоговая система Швейцарии  имеет некоторые особенности, которые  отличают ее от других европейских  стран. Прежде всего, это автономность кантонов в отношении налогов. Другая особенность, как отмечалось ранее, — конкуренция среди кантонов, ибо каждый из них самостоятельно определяет налоговые ставки, действующие  на его территории. Если налоговые  ставки будут повышены, то кантон получит  больше денежных средств, но, с другой стороны, из-за высоких налоговых  ставок его население может просто переехать в более дешевый  кантон. Вот такая конкуренция  между налоговыми системами разных кантонов и является эффективным  средством снижения налоговых ставок на территории всей Швейцарии. Важнейшая  особенность налоговой системы  Швейцарии состоит в том, что  здесь действуют универсальные  положения, дающие налоговым сотрудникам  право на самостоятельное толкование налоговых норм.

Таким образом, межбюджетные отношения в России и Швейцарии  значительно отличаются друг от друга. В Швейцарии ярко выражена децентрализация  в межбюджетных отношениях, в России, наоборот, наблюдается централизация.  Если в Швейцарии наблюдается  более широкое участие региональных и местных властей в распределении  финансов и основная часть средств  поступает в региональные бюджеты, то российская модель межбюджетных отношений  подразумевает уход налоговых поступлений  на федеральный уровень. 

Глава 2. Бюджетный федерализм: практическое применение в России и Швейцарии.

Для того чтобы углубить понимание сути бюджетного федерализма  в России и Швейцарии, необходимо рассмотреть ситуацию с различным  экономическим состоянием регионов, и в соответствии  с этим политику регионального выравнивая, которая  является составной частью бюджетного федерализма.

Кроме того, стоит обратить внимание на проблемы бюджетного федерализма  и перспективы его развития в  России и Швейцарии.

2.1. Политика регионального выравнивания   в России и Швейцарии.

Проблема (2383) различий в  уровнях социально-экономического развития между регионами является универсальной для любого федеративного  государства. В Швейцарии после  второй мировой войны вследствие объективного различного природно-географического  положения, неравномерного распределения  производительных сил, производственных и финансовых мощностей начали нарастать  тенденции значительного увеличения разрыва в социально-экономическом  положении кантонов и их населения²².