Региональная политика Швейцарии и России

С целью не допустить расползания  единого социально-экономического пространства солидарности, в 1959 г. был принят специальный закон «О финансовом выравнивании между кантонами», содержащий перечень конкретных мер государственного воздействия со стороны федерального центра в виде перераспределения региональных финансовых ресурсов с целью избежания дальнейшей деформации и существенных различий в социально- экономическом положении и уровне жизни различных регионов единого государства²³.

Данный закон стал одним  из основополагающих правовых актов, определяющих развитие всей современной Швейцарии. Согласно ему, процесс реального  выравнивания социально-экономического развития происходит одновременно как  бы в двух областях – по вертикали  в форме прямых инвестиций из федерального бюджета и по горизонтали в  форме перераспределения финансовых потоков между кантонами при  участии центра.

В 50-60 гг. прошлого столетия для Швейцарии были характерны различия в доходах между кантонами. Хотя выдвигались доводы за оказание финансовой помощи наиболее бедным районам путём  планирования и инвестирования в  социальную инфраструктуру, правительство  Швейцарии использовало для решения  этой задачи рыночный подход – стимулирование эмиграции из бедных районов. Дифференциация в доходах кантональных (региональных) бюджетов резко возросла ещё в 50-60-е годы. Однако государственная политика «выравнивания» путём инвестирования в социальную инфраструктуру более бедных регионов практически не проводилась. Правительство Швейцарии делало упор на сугубо рыночный подход к сокращению региональных диспропорций в доходах. «Выравнивание» осуществлялось преимущественно за счёт миграции населения из бедных регионов в богатые. В условиях территориальной компактности Швейцарии эта линия долгое время была вполне оправданной²⁴. В последние годы, однако, ситуация изменилась: появилась практика «выравнивания» путем предоставления субсидий региональным бюджетам. При этом обусловленные субсидии предоставляются кантонам в зависимости от их финансового положения. Конкретные примеры перераспределения обсуждаются на совещании финансовых директоров кантонов, по итогам которого принимается совместное решение. При этом учитывается количество населения в кантоне, сумма налогов на душу населения, прочих сборов с каждого жителя и т.д²⁵.    

Таким образом, распределение происходит на основе взаимной договорённости между представителями кантонов. Дополнительные средства получает примерно треть кантонов. При этом те кантоны, жители которых платят наивысшие ставки налогов, получают большую финансовую поддержку по сравнению с кантонами, где ставки налогов невысокие. Самые бедные кантоны имеют высокие ставки налогообложения и получают большую помощь. Перераспределение налоговых поступлений по единой методике привело к значительному выравниванию  региональных различий, хотя более богатые кантоны при этом, проиграли экономически.

В Швейцарии, применяется  так называемое финансовое выравнивание, то есть сильные в смысле налогообложения  кантоны передают часть средств  в распоряжение слабых кантонов. То же самое происходит и на общинном уровне: сильные в финансовом отношении  общины поддерживают слабые²⁶.

Статья 135 Конституции определяет финансовое выравнивание в качестве приоритетной задачи государства, при  предоставлении субсидий Конфедерация учитывает финансовые возможности  кантонов и горных областей²⁷. Более детальная конкретизация принципов финансового выравнивания и механизмов ее реализации осуществляется в федеральных законах и постановлениях Союзного совета.

Действующим положением о  финансовом выравнивании предусмотрено, что из налогов, полученных Конфедерацией, у нее остается только незначительная часть. Остальное поступает в  кантоны, причем бедные получают больше средств, чем богатые. На уровне кантонов происходит то же самое: часть полученных налогов перераспределяется и поступает  в общины²⁸.

Швейцарию можно рассматривать  как классический пример федеративного  государства. Трёхуровневая система  территориальной организации предполагает наличие бюджетной иерархии. Средства из бюджета федерации направляются на содержание армии, на проведение внешней политики, на социальные нужды (это – прежде всего государственные пенсионные выплаты, расходы на содержание железных и автомобильных дорог). Налоговая система в Швейцарии имеет некоторые особенности, отличающие её от других европейских стран. Прежде всего, это налоговая автономность кантонов и возникающая на этой основе межкантональная конкуренция.

Функционирование этой системы  порождало достаточно серьёзные  различия в региональном экономическом  и социальном развитии.

Ныне действующая система  финансового выравнивания Швейцарии  включает в себя три типа финансовых трансфертов:              

1. Обусловленные субсидии предоставляются кантонам либо как стимул для выполнения определённых задач, либо как компенсация за претерпевание  эмиссий. Например, вредных выбросов в атмосферу, осуществляемых предприятиями национального значения и др.  Обусловленные субсидии состоят из двух частей базовой ставки (10% от соответствующих издержек) и процесса кантонизации, который может доходить до 50%  соответствующих потребностям кантона. Процент выравнивания может сильно различаться между кантонами.

2. Система соучастия в доходах также содержит в себе механизм вертикального перераспределения средств. Речь идёт о кантональных долях в федеральных доходах. Механизм вертикальных трансфертов включает в себя ряд элементов. Во-первых, Конфедерация уступает часть своих средств кантонам; во-вторых, часть этих средств подлежит перераспределению среди кантонов с учётом их финансовой силы.

Например, Конфедерация 30% поступлений  от прямого федерального налога передаёт кантонам: из этой массы распределяется между кантонами с учётом их  финансовой силы, оставшиеся 17% распределяются по месту происхождения дохода, то есть по месту взимаемого налога²⁹.

3. Кантональные взносы в федеральный фонд социальных выплат производится с учётом финансовой силы того или иного кантона. При этом кантональная доля федеральных социальных выплат формируется по преимуществу кантонам-донорам, среди которых по доходам на душу населения выделяются: Цуг, Цюрих, Нидвальден, Гларус и Женева³⁰.

В общей сложности в  настоящее время действуют около 40 программ предоставления различных  обусловленных займов, в которых  применяются самые разнообразные  формулы выравнивания. К этому  следует добавить четыре автономные программы соучастия в доходах  и четыре схемы кантональных взносов  в федеральные фонды социальной защиты. В итоге получается 8 схем федерального выравнивания. Данное обстоятельство делает нынешнюю систему межбюджетных отношений в Швейцарии одной  из наиболее сложных и наименее прозрачных³¹.

Что касается бюджетного выравнивания в Российской Федерации, то здесь  финансовая помощь нижестоящим бюджетам может осуществляться в виде: дотаций, субсидий, субвенций³².

В РФ финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляют 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд со-финансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) формируется исходя из 14 % планируемых на предстоящий финансовый год налоговых доходов федерального бюджета (за исключением таможенных пошлин и доходов от внешнеэкономической деятельности) в целях выравнивания доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов РФ. Из ФФПР выделяются дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

Средства, передаваемые бюджетам субъектов РФ через ФФПР в 2003 г., составляли около 24,23% всех средств перечисляемых из федерального бюджета на финансовую помощь нижестоящим бюджетам⁷.

Фонд компенсаций формируется с 2001 г. за счет 15% НДС, ранее поступавших в бюджеты субъектов РФ, с целью предоставления региональным бюджетам субвенций и субсидий на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. Средства из этого фонда передаются всем без исключения субъектам Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения.

Цель выделения средств региональным бюджетам из Фонда со-финансирования социальных расходов – стимулирование субъектов РФ поддерживания на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Субсидии из данного фонда распределяются между всеми субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению). Впервые Фонд со-финансирования был создан в составе федерального бюджета в 2002 г. с тем, чтобы компенсировать расходы региональных бюджетов на выплату заработной платы бюджетникам, повышенной решением федерального правительства и на субсидии населению на оплату жилья и коммунальных услуг.

Фонд регионального  развития выполняет функцию аккумуляции инвестиционной составляющей финансовой помощи регионам. Средства из данного фонда направляются на финансирование федеральных программ развития регионов, например, ФЦП развития Калининградской области до 2010 г., ФЦП “Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 2005 - 2010 гг.”, "Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области  (1994-2005 гг.)", "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 г.", "Сокращение различий в социально - экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)", и др.

Фонд реформирования региональных финансов в период 2001-2004 гг. формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Субсидии из данного фонда ежегодно предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

Помимо пяти перечисленных  фондов в рамках финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней из федерального бюджета выделяются дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО), городу-курорту Сочи, наукоградам и др³³.

Таким образом, экономическое  выравнивание регионов является одним  из ведущих направлений в политике таких государств как Россия и  Швейцария. В странах предпринимается  ряд мер, которые направлены на сокращение различий между регионами одного государства.

2.2. Проблемы бюджетного  федерализма и возможные пути их решения.

Во всех государствах с  федеративным устройством можно  выделить три основные проблемы, требующие  принятия компромиссных решений  между представителями различных  уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана  с определением состава расходных  полномочий и распределением их между  бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для  государств с многонациональным  составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно  проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений.

Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие —  от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые  целесообразно предоставлять гражданам  за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит  в определении источников поступления  денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных  полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное  использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего  государства.

Третья проблема заключается  в организации взаимодействия между  бюджетами и, прежде всего, в организации  трансфертов между бюджетами  разного уровня³⁴.

Так, на основе выше описанной  модели швейцарского бюджетного федерализма  можно сделать вывод о том, что в стране необходимо реформировать  систему бюджетного выравнивания, поскольку  громоздкая ныне существующая система  не соответствует принципу субсидиарности. В соответствии с этим, необходимо: 

- радикальное изменение  системы целевых грантов, или  обременительных субсидий, которые  противоречат принципу субсидиарности;

- наличие специального  фонда нового финансового выравнивания, финансируемого совместно  Конфедерацией   и кантонами-донорами и затем  подлежащего распределению между  кантонами, обладающими слабыми  ресурсами. При этом ежегодный  совокупный взнос кантонов-доноров  должен составлять как минимум  2/3 от федерального взноса, но  не должен превышать его. Так,  если в рамках вертикального  перераспределения ресурсов (взнос  Конфедерации) в указанный специальный  фонд поступает  700 млн долл., то  результат горизонтального перераспределения  (взнос кантонов-доноров) должен  составить 500 млн долл., но не  может превышать 700 млн долл. Выплаты  в этот специальный фонд кантонов-доноров  осуществляется пропорционально  весу индекса ресурсов данного  кантона. Напротив, поступления из  специального фонда в бюджеты  кантонов осуществляется по прогрессивной  шкале. Это означает, что при  понижении индекса ресурсов ниже  среднего по Швейцарии за каждый  пункт (понижение индекса) выплачивается  большая сумма на душу населения.