Свободные экономические зоны в России

ü  укрепление, в том числе и экономическое, анклавных образований на рубежах нашей страны, подвергающихся со стороны соседей непрерывному геополитическому воздействию (Калининград, Сахалин и др.);

ü  путём повышения уровня жизни населения в отсталых и депрессивных регионах поддержание политической стабильности в стране.

Сегодня можно утверждать, что создание и функционирование СЭЗ на территории России лишь в малой степени достигло поставленных целей, как на региональном, так и на общегосударственном  уровне. При реализации этой новой  для страны задачи возникло множество  проблем различного характера, разрешение которых предстоит в ближайшем  будущем.

3. Проблемы функционирования  СЭЗ в России.

3.1.  Правовые проблемы. 

Существенной проблемой процесса функционирования российских СЭЗ в  настоящее время является отсутствие в отношении их единой, системной  государственной политики. При наличии  ряда правительственных указов и  постановлений, предоставляющих той  или иной территории режим свободной  зоны, имеется и целый ряд официальных документов  которые им противоречат и затрудняют работу созданных СЭЗ.

Своим существованием СЭЗ в России фактически «обязаны» постановлениям Верховного Совета РСФСР «Об основных принципах осуществления внешнеэкономической  деятельности на территории РСФСР» и  «О создании зон свободного предпринимательства» (5, 6), принятых в 1990 году. В 1991 году был  принят Федеральный закон «Об  иностранных инвестициях в РСФСР» (4).

Согласно статьям 41 и 42 этого закона, СЭЗ создаются с целью привлечения  иностранного капитала, передовой зарубежной техники, технологии и управленческого  опыта, развития экспортного потенциала. В СЭЗ устанавливается следующий  льготный режим хозяйственной деятельности для иностранных инвестиций и  предприятий с иностранным участием;

ü  упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями;

ü  налогообложение по льготным ставкам - до 50 % установленных для иностранных инвесторов на территории Российской Федерации;

ü   понижение ставки платы за пользование землей и другими природными ресурсами;

ü   предоставление права на долгосрочную аренду сроком до 70 лет;

ü   понижение таможенных пошлин на ввоз, вывоз товаров;

ü   упрощенный порядок пересечения границ, въезда и выезда иностранных граждан, в том числе безвизового;

ü  наличие права безлицензионного экспорта и импорта, предусмотренное законом  для предприятий, полностью принадлежащих иностранным инвесторам, а также для совместных предприятий с долей инвестиций более 30%.Валютная выручка предприятий от экспорта собственной продукции полностью остается в их распоряжении.

До принятия этого закона практика создания СЭЗ сводилась к беспорядочной  раздаче льгот и привилегий отдельным  районам. В результате предоставленные  законом  «Об иностранных инвестициях в РСФСР» льготы для СЭЗ выглядят более скромно  по сравнению  с уже действующими в некоторых ранее созданных в России зонах.

Массовая раздача в начале 90-х  годов зональных преференций  отдельным территориальным  образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных  структур,  когда та или иная территория (город,  область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею  соответствующего статуса,  лоббируя его утверждение в верхах. Как отмечено в (23),  руководство России оказалось под массированным давлением: в 1991 г.  около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон.  Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами на своей территории,  решить с помощью статуса зоны массу различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из Федерального центра.

В конце 1991 - начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое  открытие экономики в целях ее стабилизации  (4, 8), выборочная  либерализация  предпринимательского  климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась  своего  смысла. Принятые  в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не  предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статутные положения формально никто  не отменял,  налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

Такая неопределенность  в  законодательно-правовом  положении  СЭЗ вызвала беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся  ситуацию  как  принципиальный отход правительства от линии на создание зон.  Это,  а также просьба руководителей зональных администраций  (официальное обращение в федеральные органы власти весной 1992 г.) гарантировать действие ранее введенной в зонах системы  льгот  способствовали  выходу в июне 1992 г.  Указа Президента РФ (11), которым было подтверждено действие прежних зональных преференций  для  иностранных  предприятий и предприятий с иностранными инвестициями, сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды  части  средств  от приватизации федеральной собственности и др.).  Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее развитых зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

Тем не менее,  к началу 1993 г.  в правительстве возобладала линия на ликвидацию крупных СЭЗ.  Подготовленный проект Закона РФ «О свободных  экономических  зонах»  предусматривал формирование преимущественно локальных зон двух разновидностей - свободных таможенных  зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более  реалистичного  подхода  к масштабности зональных проектов.

На фактическое  закрытие ранее созданных зон были направлены решения,  принятые в июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных  зонам  таможенных и налоговых льгот (Закон РФ «О таможенном тарифе», Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса  в  РСФСР») и очередная отмена налоговых преференций (письмо ГНС  и  Минфина  РФ (12)).  И  хотя иностранным инвесторам Указом президента (13) были даны гарантии по сохранению прежних условий  деятельности  на  три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.

Такое развитие событий прежде всего отражало стремление правительства удержать те или иные территории,  претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.

В результате,  к  осени 1994 г.  наметились следующие контуры российской зональной политики:

ü урезание (до 1-2 кв. км) возможных  размеров свободных зон, исключающее  создание  относительно  крупных комплексных зон свободного предпринимательства;

ü формальное заимствование и перенос  на российскую почву  простейших  образцов  из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;

ü усложненная система управления зонами,  сопряженная с  многочисленными  бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе «снизу».

Ряд регионов,  не дожидаясь соответствующих законодательных  решений,  начал  интенсивную  работу по реализации проектов точечных и локальных таможенных зон. Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные,  а кто -  государственные),  и  это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ «Находка»: опираясь на правительственное постановление о принципиальной  возможности  создавать на своей территории таможенные зоны (14),  а также – на специально предоставленный на эти цели  бюджетный кредит  Минфина  (март 1995 г.),  она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки,  действовали правительство Московской области (проект СЭЗ «Шерризон»),  мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона «Гавань»), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по  лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных  преференций.  Следует  отметить,  что  правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно  локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области  (15, 16), а  в июле 1994 г. была создана (17) зона экономического благоприятствования в Ингушетии – «своеобразная модель оффшорной  зоны,  весьма далекая от общепринятых стандартов» (29,  с.17).  Причем,  когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены (20, 2),  борьба территорий за особые привилегии не прекратилась.  В частности,  Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного федерального Закона «Об Особой экономической зоне в  Калининградской  области» (3), возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности. Однако до сих пор не стихает борьба вокруг статьи 7 этого закона, приобретшая особую остроту в 1997 году. Её отмена привела бы к прекращению действия на территории ОЭЗ таможенных льгот, что фактически означало потерю последних преимуществ области по отношению к другим субъектам Федерации. Встречные действия регионального лобби также не возымело успеха – в 1999 году Президентом отклонено внесение поправок в Федеральный закон «О налоге на прибыль предприятий и организаций», которые предусматривали законодательное закрепление ряда существенных льгот по этому налогу для фирм, зарегистрированных в Зонах свободной торговли (ЗСТ).

Такая «приближенная к боевой»  обстановка вокруг «правил игры»  в отечественных СЭЗ не могла  не привести к оттоку инвестиций в  более стабильные с точки зрения экономического законодательства соседние страны. Так, например, несомненен уход капиталов из Калининградской области в Клайпеду, где также создана и функционирует СЭЗ. Правовые проблемы немедленно вылились в экономические – с 1995 по 1997 год иностранные инвестиции в зону упали в 5 раз (32).

При разработке  и принятии закона о СЭЗ,  что,  как показано выше, является самой насущной задачей для развития  зональной практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему: функционирование СЭЗ  в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает,  что территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности.  Между тем,  конституционность норм  таможенной экстерриториальности  принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших участков государственной территории РФ  (площадью  в несколько кв.  км),  не говоря уже о регионах размером с целую область,  поскольку Конституция Российской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: «На территории Российской Федерации не допускается установление  таможенных  границ,  пошлин,  сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств» ((1), статья 74, часть 1).  Исключения допускаются лишь в целях «...обеспечения безопасности,  защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей» ((1), статья 74, часть 2). Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

Однако, согласно рекомендациям, приведённым  в (25), точная юридическая проработка вопросов, касающихся СЭЗ, может привести к нормальному функционированию зон и в условиях действующего правового поля. Имея в виду несовершенство правовой системы России, прямое действие норм законодательства, подзаконных  актов в особенности, может означать фактическое прекращение СЭЗ  и ее правового режима. Правовые институты СЭЗ - статуты органов  управления ею, правосубъектность резидентов, правовые основы правоприменительной и арбитражной деятельности - чрезвычайно сложно согласовывать с действующим законодательством, достаточно сложно - с международным правом, сложившимися международными институтами и обычаями.

Экстерриториальность зон может  быть реализована несколькими путями. Один из них схематично выглядит так, что вся локальная юридическая  система СЭЗ строится одновременно на признании верховенства законодательства РФ, в т.ч. - актов об иностранных инвестициях, о предприятиях, о банках и банковской деятельности, «провозглашающих» правовые основы хозяйственной деятельности и т.п. с учетом актов о СЭЗ.

В рамках этой юридико-технической  схемы требуется произвести работу по дополнению каждого из значимых для СЭЗ акта в форме подготовки пакета локальных актов. Отсутствие того или иного дополнения будет означать прямое действие акта законодательства России на территории СЭЗ. Необходимо очертить круг наиболее значимых для СЭЗ актов, соответствующие «дополнения» к которым могут быть приняты в корпус масштабного акта о СЭЗ. В свою очередь этот акт, как будет показано ниже, принимает компетентный орган государственной власти и, таким образом, заодно, утверждает конституирующий акт (к примеру, Положение) о ней. Иные нормативные акты РФ действуют на территории СЭЗ безусловно.

Описываемый путь достижения экстерриториальности отвечает также требованиям полноты  государственного суверенитета - верховенства законов РФ на всей ее территории - и, фактически, допускает юридическую  экстерриториальность СЭЗ.

В этом контексте проектирование правовых основ СЭЗ удовлетворяет двум «противоположным» требованиям:

ü выводит территорию СЭЗ из пространства прямого действия российского законодательства, путем создания своеобразного юридического «фильтра», эффективно редуцирующего  российское и международное право  для целей и особенностей СЭЗ;

ü согласовывает фактический правовой режим с требованиями суверенности РФ, с законодательными актами, регулирующими  предпринимательскую деятельность.