Тарифное регулирование как инструмент государственной политики в жилищно-коммунальной сфере

 

Опыт государственно-частного партнерства, наработанный в Российской Федерации за последние пять-шесть  лет при давлении постоянно меняющейся нормативной среды, а также творческое использование имеющейся международной  практики позволяют выделить три  основные модели ГЧП, применимые в коммунальной отрасли: 

 

1) арендная модель;

2) приватизационно-инвестиционная схема;

3) концессионное соглашение.  

 

Каждая из этих трех моделей  в той или иной степени подробности  рассмотрена ниже. Помимо них могут  существовать (и существуют) гибридные  формы и различные их разновидности.  

 

Также следует обратить внимание на то, что данные модели являются способом структурирования частного бизнеса  в сфере оказания коммунальных услуг населению. Легитимное структурирование и профессиональное администрирование соответствующих механизмов ГЧП позволяют значительно облегчить возможность привлечения внешнего (по отношению к частному оператору – эксплуатанту инфраструктуры) финансирования как на безвозвратной (бюджетные субсидии, получаемые в той или иной форме), так и на возвратной основе (кредиты, в том числе и финансовых институтов развития). 

 

Аренда 

 

Арендную модель можно  назвать самой популярной моделью  ГЧП в коммунальной отрасли, так  как ею пользуется подавляющее большинство  частных операторов коммунальной инфраструктуры как федерального, так и регионального  уровня. 

 

Суть арендной модели сводится к следующему. Частный оператор, обычно это специально созданная  проектная компания, заключает договор  аренды муниципального имущества систем коммунальной инфраструктуры с администрацией соответствующего муниципального образования (аренда «из казны») или с муниципальным  унитарным предприятием. Иногда договор  аренды предполагает реализацию определенной инвестиционной программы в отношении  соответствующих объектов. 

 

Квалифицированные частные  операторы стремятся заключать  договоры аренды «из казны», поскольку  ситуации, когда арендодателем выступает  МУП, сопровождаются значительными  рисками, обусловленными законодательно закрепленной ограниченной правоспособностью  унитарных предприятий и высокой  степенью оспоримости соответствующих  сделок, если в результате их заключения МУП лишается возможности осуществлять уставную деятельность по оказанию коммунальных услуг. 

 

Аренда из муниципальной  казны предполагает предварительное  легитимное «изъятие» соответствующего имущества из хозяйственного ведения  муниципального  унитарного предприятия. В силу ограниченности прав собственника в отношении имущества, закрепленного за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, такая передача в казну может быть осуществлена только по инициативе самого предприятия при одновременном изменении объема его уставной деятельности. 

 

До недавнего времени  данная модель пользовалась популярностью, вызванной отсутствием законодательно закрепленных процедур заключения договоров  аренды в отношении муниципального имущества и, как следствие, быстротой  реализации схемы. Обязательность проведения торгов в форме конкурса или аукциона при заключении таких договоров  возникла только с вступлением в  силу в 2006 году Федерального закона «О защите конкуренции»[5], а статья 17.1, регулирующая особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, была введена в закон лишь летом 2008 года. 

 

В настоящее время в  соответствии с указанной статьей  договоры аренды государственного или  муниципального имущества, в том  числе коммунальной инфраструктуры, могут заключаться только по результатам  торгов, проводимых в форме либо конкурса, либо аукциона. Причем в соответствии с частью 3 статьи 53 рассматриваемого Федерального закона до принятия Правительством РФ соответствующих постановлений  конкурсы на право заключения таких  договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом  от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных  соглашениях», а аукционы на право  заключения таких договоров –  в порядке, установленном Федеральным  законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и  муниципального имущества»,[6]. 

 

Таким образом, арендная  модель утратила свое основное конкурентное преимущество - быстроту заключения договора.  

 

Весьма значительной проблемой  при заключении долгосрочных договоров  аренды муниципального имущества систем коммунальной инфраструктуры является отсутствие государственной регистрации прав собственности соответствующего муниципального образования на такое имущество. Заинтересованность частного оператора в долгосрочности договора аренды вызывает необходимость предварительной регистрации прав муниципалитета на недвижимое имущество соответствующих коммунальных систем. До сих пор права собственности органов местного самоуправления зарегистрированы на весьма незначительную часть объектов недвижимости коммунального хозяйства. Государственная пошлина за регистрацию таких прав является незначительной[7], но предварительная работа по техническому и кадастровому учету земельных участков весьма затратна. 

 

Процедура заключения договора аренды муниципального имущества коммунальных систем представлена на Схеме 2.(см.приложение)  

 

Основные правовые риски  арендной модели ГЧП сводятся к следующим.  

 

Риски регистрации  прав на недвижимое имущество. В общих чертах соответствующая проблема описана выше. Здесь имеет смысл указать, что для ускорения реализации модели может быть использована схема взаимосвязанных договоров долгосрочной и краткосрочной аренды для целей отнесения периода регистрации прав и обременений на них в виде аренды на стадию после проведения торгов. 

 

Риски проведения торгов. Включают как риски потенциального частного оператора, связанные с участием в торгах и возможным проигрышем, так и риски муниципалитета, вытекающие из необходимости разработки документации на проведение торгов. Следует обратить внимание на то, что с позиции и муниципалитета, и потенциального оператора более разумным представляется проводить торги в форме конкурса. В случае проведения аукциона единственным критерием определения победителя будет являться величина арендной платы, которая практически всегда в полном объеме учитывается в тарифе ОКК. Таким образом, при высокой арендной плате и, как следствие, более высоких тарифах население, оплачивая коммунальные услуги, de facto будет отчислять «псевдоналог» в пользу муниципалитета через ОКК, что может привести к нежелательным социальным последствиям. 

 

Риски лицензирования, поиска персонала, оформления функций  сбыта, утверждения тарифного регулирования. Так как частный оператор – арендатор является в большинстве случаев специально созданной проектной компанией для осуществления деятельности по оказанию коммунальных услуг, ему будет необходимо до начала операционной деятельности:  

 

1) получить необходимые лицензии и разрешения в соответствии с законодательством;

2) нанять необходимый обслуживающий персонал;

3) перезаключить договоры на оказание коммунальных услуг с их потребителями;

4) иметь утвержденный тариф на соответствующие услуги. 

 

Проблема усугубляется тем, что соответствующие действия должны быть совершены на момент фактической  передачи имущества в аренду по актам  приема-передачи. Таким образом, практическая реализация данной модели ГЧП зависит  не только от грамотного построения организационно-правовой ее схемы, но и от квалифицированного управления проектом по ее осуществлению.  

 

Риски учета имущества  и квалификации договора. Арендованное имущество учитывается арендодателем на забалансовых счетах. Также регулярно возникают сложности с учетом и определением правового статуса улучшений арендованного имущества. Соответствующие положения должны быть весьма подробно отражены в тексте договора аренды, что значительно повышает требования к составлению конкурсной документации и проектам соответствующих документов. 

 

Кроме того, договор аренды с инвестиционными обязательствами  может быть квалифицирован правоприменителем, в том числе судом, как концессионное  соглашение (с учетом состава сторон договора, видов имущества, обязательств по строительству и/или реконструкции, прав владения и пользования имуществом и т.д.), что может привести к реализации полного спектра последствий притворной сделки. 

 

Риски арендной платы. Как уже упоминалось, арендная плата в экономическом смысле является «псевдоналогом» с населения в пользу муниципалитета. Еще одной трудностью является возврат уплаченных в виде арендной платы муниципалитету денежных средств на восстановление и реконструкцию арендуемого имущества, что может происходить только в процедурах размещения муниципального заказа на соответствующие работы. 

 

Остановимся чуть подробнее: денежные средства в виде арендной платы поступают от арендатора (ОКК) в бюджет муниципалитета в виде доходов, где в силу принципа обезличенности бюджета теряют своё целевое предназначение. Экономическая суть арендной платы  включает в себя также и амортизацию, которая по закону всегда является собственностью арендодателя и должна расходоваться на поддержание арендуемого  имущества в рабочем состоянии. Расходы из бюджета, в том числе  и на ремонт арендуемого коммунального  имущества, могут осуществляться только путем размещения публичного заказа по процедуре торгов[8]. Процедура применения торгов не дает никаких гарантий, что (1) эти торги выиграет ОКК – эксплуатант арендуемого имущества, отвечающий за его состояние и качество коммунальных услуг, (2) произведенные за муниципальный счет работы по ремонту и реконструкции будут соответствовать задачам повышение качества коммунальных услуг, а также (3) ОКК-арендатор имущества будет обладать какими-либо инструментами контроля за качеством производимых работ по ремонту. Частный оператор, таким образом, лишается способов управления деятельностью, весьма существенно влияющей на исполнение им обязательств перед муниципалитетом.  

 

Способом минимизации  такого риска может стать снижение денежной составляющей арендной платы  и/или уплата арендной платы в  виде «возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества» (пункт 5 части 2 статьи 614 ГК РФ). 

 

Кстати, те же самые проблемы размещения публичного заказа возникают  и при инвестировании муниципалитетом  в арендуемое коммунальное имущество, в случае наличия у публичного собственника дополнительной возможности  финансирования модернизации коммунальной инфраструктуры из бюджета. Такие риски  можно назвать рисками параллельного инвестирования в инфраструктуру. 

 

Риски банкротства  и ликвидации муниципального унитарного предприятия. Данные риски, в основном, лежат на органах местного самоуправления. Однако в случае их перехода из сферы возможного в сферу действительного вся схема может быть аннулирована, вплоть до возврата имущества из аренды в хозяйственное ведение унитарного предприятия. 

 

Опыт использования  арендной модели. К числу относительно положительных примеров использования арендной схемы как модели ГЧП в коммунальной сфере можно отнести следующие:

• ОАО «Российские коммунальные системы» и его дочерние и зависимые общества, эксплуатирующие системы электро-, тепло-, водоснабжения и канализации в таких регионах Российской Федерации, как Амурская, Брянская, Владимирская, Кировская, Тамбовская и Тверская области, Алтайский и Пермский края, Республика Карелия. Арендная схема ГЧП применяется дочерними и зависимыми обществами ОАО «Российские коммунальные системы» в регионах Российской Федерации с 2003 года;
• Группа компаний «Росводоканал» – коммунальные системы водоснабжения и канализации городов Барнаула, Краснодара, Омска, Оренбурга, Твери, Тюмени, Луганска (Украина), а также Калужской области;
• компании холдинга «Евразийский» – системы водоснабжения и канализации города Ростова-на-Дону (ОАО «ПО Водоканал»), а также города Сочи и иных населенных пунктов Азово-Черноморского побережья Краснодарского края (ООО «Югводоканал»).

Приватизация 

 

Приватизационно-инвестиционную модель ГЧП в сфере коммунальной инфраструктуры следует охарактеризовать как одну из самых длительных с  учетом двухэтапности ее реализации. В то же время эта модель является наиболее устойчивой, что обусловлено  наличием значительного административно-судебного  опыта ее применения.

В значительной части случаев  эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры осуществляют муниципальные унитарные  предприятия, приватизация которых  возможна лишь в форме преобразования их в открытые акционерные общества. Первый этап представлен на Схеме 3 (см.приложение). 

 

Дальнейшие действия по привлечению  средств частного инвестора в  коммунальную инфраструктуру могут  идти по трем указанным в схеме  вариантам. Ниже рассмотрен способ внесения в качестве вклада в уставный капитал  вновь создаваемого акционерного общества акций ОКК – правопреемника муниципального унитарного предприятия как наиболее перспективный и имеющий опыт реализации (Схема 4, см.приложение).  

 

В рамках данной статьи полагаем полезным обратить внимание на отличительные  особенности приватизационно-инвестиционной модели. 

 

К положительным сторонам модели следует отнести отсутствие указанных выше при описании арендной схемы рисков лицензирования, поиска персонала, оформления функций сбыта, а также рисков ликвидации и банкротства  МУПа, так как частная компания – оператор является универсальным  правопреемником соответствующего унитарного предприятия.