Тарифное регулирование как инструмент государственной политики в жилищно-коммунальной сфере

 

Риски тарифного  регулирования возникают из-за прямого законодательного запрета на установление и поддержание тарифов соглашением между бизнесом и властью. Таким образом, частный оператор может лишиться необходимой доходной базы для реализации инвестиционной программы. Минимизировать данный риск можно путем включения в инвестиционный договор с муниципалитетом условия, в соответствии с которым обязательства частного инвестора обусловлены наличием необходимого уровня выручки для реализации программы модернизации и развития систем коммунальной инфраструктуры.  

 

Риски параллельного инвестирования в инфраструктуру могут быть частично сняты инвестиционным договором, дающим инвестору право технического надзора за работами, осуществляемыми из бюджетных источников в развитие коммунальных систем. 

 

Риски регистрации  прав на недвижимое имущество[9], также как и риски, связанные с проведением конкурса и участия в нем, аналогичны возникающим в арендной схеме.  

 

Опыт использования  приватизационной модели. По пути приватизации унитарных предприятий пошло весьма незначительное количество муниципальных образований. Причем по большей части они остановились на первом этапе – акционирование соответствующего унитарного предприятия и сохранение в собственности муниципалитета 100% акций вновь созданного акционерного общества. В качестве примеров можно назвать: ОАО «Нижегородский водоканал», ОАО «Ярославльводоканал», ОАО «Водоканал» г. Чебоксары, ОАО «Водоканал-Чита», ОАО «Теплосеть» (Мытищинский район Московской области) и ряд иных предприятий.

Устойчивую правовую модель ГЧП с использованием инструментов российского приватизационного  и инвестиционного законодательства в настоящее время удалось  осуществить, по имеющимся в нашем  распоряжении сведениям, только в городе Ростове-на-Дону применительно к  муниципальным системам коммунального  водоснабжения и канализации. 

 

Концессии  

 

Принятый летом 2005 года Федеральный  закон «О концессионных соглашениях», как и утвержденное в его исполнение Типовое концессионное соглашение в отношении объектов коммунальной инфраструктуры[10], встретили значительное количество нареканий в части их применимости в коммунальной отрасли как со стороны частных операторов, так и со стороны потенциальных концедентов.  

 

Изменения, внесенные в  указанный закон, а также принятие летом 2008 года иных нормативных правовых актов, значительно улучшили ситуацию, однако, к сожалению, пока еще не привели к широкому использованию  этой модели ГЧП в отрасли, что  вызвано порой не только объективными причинами, но и недостатком квалификации лиц, призванных имплементировать закон  на практике. 

 

Модель концессионного соглашения в сфере коммунальной инфраструктуры представлена на Схеме 5 (см.приложение).  

 

Рассмотрим, с какими проблемами могут столкнуться участники  концессионной модели и каковы наиболее оптимальные способы разрешения этих проблем. 

 

Уже упоминавшиеся риски лицензирования, подбора персонала, оформления функций сбыта, тарифного регулирования, а также риски банкротства муниципального унитарного предприятия в данной схеме аналогичны описанным в арендной модели, так как частному оператору необходимо создавать новое юридическое лицо – эксплуатанта коммунальной инфраструктуры. Способом минимизации этих рисков может стать введение некоего «переходного периода» между подписанием концессионного соглашения и началом операционной деятельности консессионером. Указанный период должен завершиться в тот момент, когда у концессионера будут: 

 

1) необходимые лицензии и разрешения;

2) персонал, обслуживающий соответствующее имущество;

3) заключенные договоры с потребителями услуг;

4) утвержденный тариф. 

 

Помимо прочего, концессионное  соглашение (и только оно) предоставляет  сторонам возможность договорного  регулирования порядка и условий  установления и изменения тарифов  и надбавок к тарифам при осуществлении  деятельности, предусмотренной концессионным  соглашением. Такая опция наиболее актуальна в коммунальной сфере, хотя сам закон и предусматривает  определенные ограничения ее использования.  

 

Общая норма закона предусматривает  внесение концессионером концеденту концессионной платы[11] за пользование объектом концессионного соглашения. Применительно к коммунальной инфраструктуре такая плата служила бы аналогом  «псевдоналога» в виде арендной платы, описанного выше. Поправки, внесенные в закон летом 2008 года, изменили ситуацию, предусмотрев возможность отсутствия концессионной платы в двух случаях: 

 

1) если концессионер оказывает услуги по регулируемым тарифам и

2) если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и/или реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения. 

 

Представляется, что использование  обеих возможностей при реализации модели концессионного соглашения в  коммунальной сфере способно значительно  повысить инвестиционную привлекательность  соответствующих проектов. 

 

Применение механизма  инвестиций в объект со стороны концедента существенно сближает российскую модель концессионного соглашения с хорошо зарекомендовавшей себя в мировой  практике схемой контрактов жизненного цикла (Life Cycle Contracts – LCC), а также снимает риски параллельного инвестирования в инфраструктуру. 

 

Риски организации  конкурса и участия в конкурсе по сути аналогичны тем, которые существуют в арендной и приватизационной моделях. Специфика концессии  состоит в необходимости более детальной и глубокой проработки финансово-экономического обоснования проекта при подготовке конкурсной документации и заключении концессионного соглашения. 

 

Отдельная категория – риски несогласованности концессионного законодательства с иными отраслями, как-то: земельным, градостроительным, водным, лицензионным законодательством. Предотвращение и минимизация таких рисков относятся не столько к правоприменительной деятельности, сколько к кропотливой нормотворческой работе по изменению соответствующих правовых норм. 

 

Также существенным предварительным условием реализации концессионной модели является принятие потенциальным концедентом регионального и/или муниципального уровня нормативных правовых актов: 

 

1) о порядке заключения концессионных соглашений органами публичной власти соответствующего уровня; а также

2) о наделении этих органов необходимыми полномочиями по проведению конкурса и заключению концессионных соглашений.  

 

Такие нормативные правовые акты могут носить общий характер, или предусматривать отдельные  особенности регулирования в  отношении определенных объектов коммунального  хозяйства. 

 

Опыт использования  концессионной модели. В настоящее время существует весьма незначительное количество примеров использования концессионного соглашения как формы ГЧП в коммунальной отрасли:  

• в городе Иркутске системы теплоснабжения были отданы в концессию ЗАО «Байкалэнерго» (дочернее общество ОАО «Иркутскэнерго») еще до утверждения Правительством Российской Федерации типового концессионного соглашения в январе 2007 года[12];
• 27 апреля 2007 года Сортавальский муниципальный район в качестве концедента и ЗАО «Энергетик» в качестве концессионера заключили концессионное соглашение в отношении объектов муниципальной собственности Сортавальского муниципального района по производству (выработке), передаче (транспортировке) и распределению тепловой энергии[13];
• по условиям концессионного соглашения, подписанного между региональной сетевой распределительной компанией «Карелэнерго» и Сортавальским муниципальным районом 18 июня 2007 года, на 40 лет переданы права владения и пользования муниципальными объектами электросетевого хозяйства[14];
• 20 сентября 2007 года было заключено концессионное соглашение между муниципальным образованием города Катайска (концедент) и ЗАО «Тоболэнерго» (концессионер) в отношении тепловых сетей для осуществления передачи тепловой энергии[15];
• в Ставропольском крае в конце 2007 года был объявлен конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов государственной (краевой) собственности Ставропольского края водопроводно-канализационного хозяйства, который, однако, был отменен в одностороннем порядке без объяснения причин^[16]. Это является единственным в Российской Федерации случаем попытки реализации концессии в отношении систем водоснабжения и канализации;
• в Сургутском районе в августе 2006 года объявлялся конкурс на право заключения концессионного соглашения о строительстве объекта «ПС “Городская” 110/10 кВ» городского поселения Лянтор (каким образом развивались события, нам неизвестно)[17];
• в сентябре 2007 года Администрация города Вологды объявляла открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении полигона твердых бытовых и нетоксичных отходов в урочище Пасынково[18] (соглашение подписано 28 мая 2008 года).

По имеющейся в нашем  распоряжении информации, в настоящее  время в Краснодарском крае готовится  конкурс на заключение концессионного соглашения в отношении коммунальных систем водоснабжения и канализации, значительное часть которых находится  не в муниципальной собственности, а в государственной собственности  субъекта Федерации. 

 

Сравнение моделей 

 

Сравнительную характеристику моделей ГЧП в коммунальной отрасли, допускаемых действующим законодательством  Российской Федерации, можно представить  в виде таблицы. Заливкой выделены характеристики, общие для двух или всех трех моделей (см.приложение). Привлечение внешнего финансирования 

 

Использование любой из описанных  выше моделей может являться mutatis mutandis достаточно эффективным способом привлечения инвестиций, внешних по отношению и к публичному партнеру (муниципальному образованию или субъекту Российской Федерации), так и к частному оператору коммунальных систем. 

 

Основным источником привлечения  инвестиций на безвозвратной основе в настоящее время по-прежнему остается Инвестиционный фонд РФ, а также долгосрочные целевые программы как федерального, так и регионального уровня. Бюджетные инвестиции в ситуации финансового кризиса не потеряли своей актуальности, так как призваны оставаться «рычагом», способным привлечь частный капитал в инфраструктурные отрасли экономики, и в частности в коммунальное хозяйство. 

 

В силу длительности периода  окупаемости и возвратности инвестиций при значительной стабильности бизнеса  привлекательным источником кредитных средств могут оказаться различные институты развития. Среди примеров подобной практики финансирования – кредит Европейского банка реконструкции и развития «Росводоканалу» общим объемом 5 млрд рублей в 2008 году[19], а также кредит Внешэкономбанка ОАО «Вода Ростова» (группа ОАО «Евразийский») на 4,5 млрд рублей сроком на 14 лет[20]. Следует заметить, что Внешэкономбанк вправе финансировать инфраструктурные проекты, в том числе и в отрасли коммунального хозяйства, и на безвозвратной основе путем участия в уставных капиталах соответствующих хозяйственных обществ[21]. 

 

Такой перспективный инструмент финансирования инфраструктурных проектов, как инфраструктурные облигации, также может быть использован в коммунальной отрасли. Однако применение их ограничено только концессионными проектами на уровне субъекта Российской Федерации[22]. Таким образом, инфраструктурные облигации могут стать механизмом привлечения инвестиций лишь в регионах, где та или иная коммунальная система находится в собственности субъекта Федерации, а не муниципальных образований (например, системы водоснабжения и канализации в Краснодарском и Ставропольском краях).  

 

Выводы 

 

Для реализации моделей ГЧП  в коммунальной отрасли необходима прежде всего заинтересованность органов  публичной власти соответствующего уровня и их готовность инициировать действия по созданию инвестиционной схемы и нормативной среды  и привлечению потенциальных  инвесторов. Ответственность за предварительные  работы по привлечению потенциального инвестора (принятие правовых актов, разработка конкурсной документации) полностью  лежит на стороне публичных органов, хотя и существуют механизмы распределения  соответствующих рисков между публичным  и частным партнерами. 

 

Риски реализации представленных моделей ГЧП в коммунальной сфере  несопоставимы с рисками отсутствия инвестиций в отрасль в течение  ближайших лет. Непростая экономическая  ситуация в стране не снимает ни с региональной, ни с местной властей  законодательно предусмотренной ответственности  за функционирование систем жизнеобеспечения.  

 

При наличии взаимопонимания  публичной власти и частных инвесторов-операторов, а также при использовании  опыта реализации соответствующих  проектов, в том числе с привлечением квалифицированных консультантов, ГЧП-инструментарий должен способствовать сохранению и увеличению темпов реабилитации, реконструкции и модернизации систем коммунальной инфраструктуры, даже в  условиях кризиса.

 

 

Библиографический список

1. Христофорова, И.В. Проблемы капитализация  предприятий сферы услуг в  период становления сервисного  общества в России: маркетинговый  аспект : монография / И.В. Христофорова. – М. : Изд-во МГУС, 2007. – 160 с.

2. Руткаускас, Т.К. Формирование  и развитие рыночных отношений  в жилищно-коммунальном хозяйстве:  теория, методология и практика / Т.К. Руткаускас. – Екатеринбург: Изд-во Рос. гос. проф.-пед. ун-та, 2008. – 403 с.

3. Бреев, Б. Развитие сферы  услуг и экономический рост / Б.  Бреев, В. Галецкий // Российский  экономический журнал. – 2010. –  № 10. – С. 57–63.

4. Карандеев, А.А. Формирование  рыночного механизма функционирования  сферы жилищно-коммунальных услуг  : автореф. дис. … канд. экон. наук : 08.00.05 / А.А. Карандеев ; РГУ. –  Ростов н/Д., 2009. – 30 с.

5. Минц, И.Г. Финансирование муниципального  заказа на жилищно-коммунальное  обслуживание / И.Г. Минц // ЖКХ –  журнал руководителя и главного  бухгалтера. – 2010. – № 8. – С. 58–62.

6. Ряховская, А.Н. Коммунальная  реформа: в плену старых идей / А.Н. Ряховская, Ф.Г. Таги-Заде // Жилищное и коммунальное хозяйство.  – 2007. – № 5. – С. 5–8.