Трансформация неформальных институтов в России

5.ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ.

    Очевидную популярность использования принципов неоинституционального подхода в политическом анализе принято связывать с изучением хода «третьей волны демократизации». Усвоение целым рядом стран новых формальных демократических институтов вызвало необходимость исследования как самих условий переноса заимствуемых «правил игры», так и процесса их дальнейшей адаптации в уже сложившейся культуре. Наряду с изучением политической системы в её динамическом аспекте принципы неоинституционализма давали возможность разглядеть «особость» каждого отдельного случая трансформации, её уникальность и многоплановость. Вполне естественно, что взгляд учёного, как правило, сосредотачивался на каком-то отдельном компоненте

    В фокусе внимания специалистов оказывались  и вопросы территориально-государственных  отношений, в частности, федерализма. Однако надо заметить, что именно в  аспекте институциональной трансформации  им уделялось не слишком большое  внимание. Хотя для российской политической практики начала 90-х годов этот вопрос являлся едва ли ни ключевым. В этом смысле, рассмотрение процесса трансформации  российской федеративной системы, начиная  с распада СССР и заканчивая сегодняшним  днём, представляется крайне важным.

    В теоретическом плане институциональный  анализ «перехода» должен ставить, по крайней мере, две основные проблемы. Изучение, во-первых, самого механизма  переноса институтов, а, во-вторых, дальнейшей траектории их развития.

    Перенос в определённое политическое пространство качественно новых «правил игры»  в большинстве случаев обозначается либо как «трансплантация», либо как  «импорт» институтов. Исходя из источников заимствования предполагается существование  нескольких путей такого переноса. Специалисты, в частности, говорят  о так называемом «импорте из идеи», когда образцом установления новых  институтов служит сугубо теоретическая  модель, об «импорте из прошлого», когда  создаются формальные институты  на основе опыта исторического развития этой же страны. Но особый интерес, как  правило, представляет заимствование  институтов из практики развития других государств, то есть «импорт в буквальном смысле» [5;141].

    Проблема  траектории институционального развития непосредственным образом связана  с так называемым понятием «конгруэнтности». Попытка установления демократических  институтов в развивающихся странах  предоставила значительный объём материала  для анализа. В ряде исследований акцент делался на потенциале и способности  самих проводников трансплантации, в других – особое значение придавалось общественной поддержке, в третьих – внимание специалистов было приковано, прежде всего, к той «площадке», на которой происходило «строительство» новых формальных институтов. Но все эти исследования в той или иной степени можно свести к одной проблеме, которая в науке получила название конгруэнтности институтов. Конгруэнтность фактически означает сходство формальных и неформальных ограничений. От того, насколько это сходство оказывается выраженным, зависит прочность институционального комплекса, а значит и успех «трансплантации» в целом.

    Вопрос  конгруэнтности институтов – вопрос сложный, требующий глубокого и  комплексного анализа, а также тщательной методологической проработки. Вместе с тем, в целом ряде концепций, предлагаемых различными специалистами, его решение выглядит весьма упрощённым. Исследование в этой сфере неизбежно  сопряжено с анализом многочисленных культурных и этнопсихологических  факторов, его результат во многом зависит от привлечения данных смежных  с политологией дисциплин. Поэтому  говорить о выработке готовых  рецептов успешного «импорта» вряд ли возможно.

    Как представляется, вопрос конгруэнтности институтов ставит одну крайне важную и, по сути, ключевую проблему – проблему взаимоотношения формальных и неформальных практик. Именно она является определяющей в оценке институциональной стабильности системы. Прочность институционального комплекса, его способность адаптироваться к меняющимся условиям являются результатом  взаимодействия формальных и неформальных институтов, траектории их совместного  развития, их сосуществования как  такового.

    Однако, сам анализ взаимоотношения формальных и неформальных практик, по нашему мнению, должен подразумевать рассмотрение двух аспектов проблемы. Во-первых, собственно соотношения формальных и неформальных институтов в рамках институционального комплекса. А, во-вторых, их сочетаемости.

    Соотношение формальных и неформальных практик  подразумевает их примерную взаимную пропорцию в общей структуре  институтов. Это, в своём роде, количественная характеристика институционального комплекса. Когда речь идёт о преобладании одного типа институтов над другим, о положении, которое занимают в системе формальные или неформальные нормы или о  существовании баланса между  ними, то имеется в виду этот параметр. В данном случае внимание специалистов сосредотачивается не на механизмах функционирования институтов и характере  их взаимодействия. Взгляд исследователя  направлен на общую оценку присутствия  в институциональном комплексе  регуляторов обоих типов. Использование  этого параметра позволяет увидеть  ситуацию в целом, выявить основные особенности институциональной  составляющей изучаемой системы.

    Условно можно выделить три варианта такого соотношения, что в определённой степени позволяет классифицировать рассматриваемые политические образования  по данному признаку. В нашем контексте  – федеративные системы.

    Первый  вариант подразумевает преобладание формальных институтов над неформальными, то есть доминирующее значение первых, что, в случае с федерацией, находит  своё выражение в регулировании  процесса взаимодействия центра и регионов преимущественно правовыми нормами. Традиционно этот тип является наиболее благоприятным для успешного  развития государства и означает правление на основе «верховенства  права» [2; 6-25]. Однако стоит учитывать, что речь идёт лишь о преобладании формальных институтов, но никак не об отсутствии неформальных. Последние  являются неотъемлемой составляющей любой  социально-политической системы и  их присутствие в ней неизбежно. Ближайшим примером федеративной системы, отличающейся институциональным комплексом такого характера, могут служить  Соединённые Штаты Америки. Несмотря на проявляющиеся сегодня тенденции  унификации федерального и штатного законодательств, а также связанное  с этим действие неформальных практик, определяющая роль формальных институтов в федеративной системе США остаётся непререкаемой. Это государство  по-прежнему являет собой пример того, как развитие федеративных отношений  осуществляется практически исключительно  посредством функционирования юридических  механизмов в границах, определённых конституцией.

    Второй  вариант связан с примерным количественным равенством в соотношении формальных и неформальных институтов. Существование  институтов обоих типов представляется здесь равно значительным. Каждый из них выполняет свою определённую роль, внося ощутимый вклад в функционирование всей системы. Так, в Канаде неформальные ограничения, действуя параллельно  с формальными институтами, поддерживают в современных условиях баланс интересов  центра и регионов, стараясь сохранять  в допустимых границах центростремительные  и центробежные тенденции. Более  того, практика «исполнительного федерализма» в этой стране, будучи стержнем институциональной  структуры взаимодействия федерации  и провинций, ставит перед канадскими властями и обществом проблему соблюдения баланса в использовании формальных и неформальных ограничений при  регулировании течения этого  процесса.

    Наконец, третий вариант соотношения формальных и неформальных институтов предполагает доминирование последних. Преобладание значения неформальных практик в  регулировании социально-политических взаимоотношений традиционно считается  симптомом нестабильности системы. Что неудивительно, поскольку стихийно образующиеся в процессе развития общества нормы, фактически отводят на второй план юридически закреплённые. А это, в первую очередь, говорит о неспособности власти обеспечить реальную эффективность действия формальных институтов. Функционирование нигерийской федерации уже на протяжении нескольких десятилетий в значительной степени определяется неформальными практиками. Роль юридически закреплённых институтов федерализма по-прежнему остаётся низкой. Целая череда реформ государственно-территориальной структуры «на фоне постоянного вмешательства нигерийских военных в политику» являются свидетельством крайне нестабильного развития этой федеративной системы [4; 44].

    Сочетаемость  формальных и неформальных институтов определяет степень их взаимного  соответствия. В отличие от предыдущей, это качественная характеристика институционального комплекса. Она предполагает выявление  взаимосвязи между ограничениями  обоих типов, пытаясь установить, способны ли они дополнять друг друга, либо же, напротив, находятся в противоречии. Интерес исследователя в данном случае сосредотачивается на самом  характере взаимодействия формальных и неформальных институтов, возможном  переплетении их функций и, как следствие, траектории развития институционального комплекса в целом. Так, например, С. Педжович приходит к выводу о том, что если «изменения в формальных правилах согласуются с господствующими  неформальными правилами, взаимодействие их стимулов приведёт к снижению трансакционных издержек и освобождению ресурсов для  производства благ» [10;171]. Если же они  находятся в конфликте, то произойдёт, напротив, повышение трансакционных издержек и уменьшение производства благ в обществе.

    Если  придерживаться терминологии и основных положений теории трансформации, то сочетаемость формальных и неформальных институтов можно определять двумя  категориями – конвергенции и  дивергенции. Обе они используются специалистами при оценке результатов  «импорта» институтов. Конвергенция означает его положительный итог, то есть фактически сочетаемость формальных и неформальных правил, дивергенция  же, наоборот, – отрицательный, когда  происходит отторжение новых формальных институтов. Примечательно, что критерий институциональной конвергенции/дивергенции  используются в качестве одного из двух ключевых при построении классификации  неформальных институтов Хелмке и Левицким [9; 728]. У этих специалистов данные понятия  рассматриваются с точки зрения совпадения конечных результатов функционирования ограничений обоих типов.

    В случае с федеративными системами  конвергенция означает успешное усвоение институтов федерализма государством-«импортёром» и функциональное взаимодополнение формальных и неформальных правил в  реализации сотрудничества между федеральным  правительством и регионами. В Германии частичное переплетение компетенций  центра и субъектов, а также сложные формы взаимодействия бундесрата с другими федеральными органами послужили основанием для появления «федерализма сотрудничества». Его система, включающая в себя целую сеть переговоров, совещаний и комитетов, стала важнейшим неформальным институтом в регулировании отношений центра и земель. Однако постепенная трансформация германской федерации привела к тому, что все неформальные ограничения оказались органично вплетены в общую схему институциональных правил. Именно поэтому в современных условиях они играют роль дополнения юридических конституционных норм, являясь неотъемлемой составляющей системы федерализма в государстве.

    Дивергенция формальных институтов федерализма  предполагает их неприятие реально  сложившимися формами государственно-территориального взаимодействия в стране-«импортёре». Роль неформальных практик в данном случае оказывается решающей. При  этом формально институты федерации  могут сохраняться, но фактически политическое взаимодействие в обществе будет  строиться по уже устоявшимся  образцам. Так, в частности, происходило  в ряде стран Латинской Америки, где установленные по американской схеме федеративные формы управления в большинстве случаев доказали свою непригодность, либо крайне малую  значимость.

    Естественно, что две эти модели являются в  определённой степени крайними вариантами результатов взаимодействия формальных и неформальных институтов. На практике обычно наблюдается появление так  называемых «гибридных» форм, где, несмотря на весьма условное соответствие этих ограничений, отторжения новых правил не происходит. Анализ систем подобного  характера представляет наибольший интерес. Здесь важно проследить траекторию взаимоотношений институтов, выявить их функциональные особенности, а также последующие изменения.

    Принятие  Конституции РФ 1993 года, ознаменовав  юридическое закрепление модели российского федерализма, поставило  перед Центром и регионами  проблему выстраивания взаимоотношений  в заданных рамках новых «правил  игры». И если на предыдущем этапе  эти правила так или иначе  претерпевали изменения, то теперь они  получили окончательное конституционное  оформление. Поэтому перед обеими сторонами вставал вопрос выбора конкретных способов и механизмов взаимодействия в изменившихся условиях. Стадия импорта  институтов переходила в стадию адаптации  к ним. Естественно, что в таком  случае всегда имеет место определённое «ознакомление» только что установленных  правил с уже сложившимся в  данном обществе комплексом регуляторов, то есть тем типом неформальных институтов, который неизменно в нём присутствует. Вполне очевидно, что роль таких  регуляторов для российской федеративной системы играли способы взаимодействия, использовавшиеся в советское время. Период начала 90-х годов в этом плане привнёс мало нового. Центр и регионы действовали в основном стихийно, сообразно обстановке. Поэтому фактор влияния советского прошлого вновь оказывал существенное влияние на развитие федеративных отношений в стране. Крайне централизованное управление, методы директивного принятия решений и преобладающие тенденции администрирования, отличавшие функционирование государственно-территориальной системы СССР, не могли не дать о себе знать в современных российских условиях. Как отмечает Тэпс: «Россия даже в большей мере, чем другие союзные республики, страдала от чрезмерной централизации в Союзе ССР» [6; 101]. Будучи унитарным государством, она отличалась «высокой степенью централизации и соответственно низким уровнем самостоятельности регионов»

    [7; 120]. В условиях, когда регионы  как раз и пытались подчеркнуть  свою самостоятельность всяческим  образом, какие бы то ни было  механизмы взаимодействия с ними  в таком «статусе» у Центра  отсутствовали. Вынужденные ориентироваться  на конституционные нормы и  юридические предписания, обе  стороны были поставлены перед  выбором способов выстраивания  отношений друг с другом.

    Вполне  закономерным результатом несоответствия новых формальных ограничений сложившимся  в стране за десятилетия неформальным правилам явилось образование вакуума  взаимодействия двух уровней власти. Такое несоответствие отнюдь не означало обязательной дивергенции импортированных  институтов. Вопрос заключался в том, каким образом этот вакуум может  быть заполнен. Требовалось появление  регулятора, способного на данном этапе  сдержать возможный конфликт между  новыми формальными институтами  и комплексом неформальных норм взаимодействия, достаточно прочно укоренившимся в  социально-политической практике государственно-территориального управления. Во многом функции этого  регулятора выполнили двусторонние договоры о разграничении полномочий и предметов ведения между  Российской Федерацией и её субъектами, заключение которых началось с 1994 года.