Екінші топтағы мемлекеттер үшін
құзыреттілік барынша егжей-тегжейлі
заң мен сот тәжірибесіне сүйене
отырып, анықталады. Францияда жергілікті
өзін-өзі басқару органдары қажеттілігі
ақталмаған әлеуметтік және экономикалық
іс-шараларды өткізгені үшін жазаланады.
Мысалы, заңнамалық кеңес берудің муниципалдық
қызмет туралы Монтмани Коммунасы атты
сот ісі (1970 ж.) осының айқын дәлелі болса
керек.
Ресейлік
тәжірибе көрсеткендей бірқатар
мемлекеттік өкілеттіліктерді заңсыз
өзіне иемдегені үшін коммунаны
жазалау қаупі туған болатын.
Бірақ, коммуна жергілікті ерекшеліктерге
байланысты әдетте жеке сектор
көрсететін қызметтерге бюджеттік
қаржыны жұмсауға тура келгендігін дәлелдеу
қажет болды.
Германияда коммуналар атқаратын
жұмыстар «ерікті»
және «міндетті» болып бөлінеді.
«Ерікті» міндеттер коммуналдық Кеңестің
толық құзыретінде болады, ол сол міндеттердің
шешіле ме, шешілсе қандай жолмен деген
сияқты мәселелерді анықтайды. Оған тұрғындарды
су және қуатпен қамтамасыз ету, мәдениет
мәселелері, спорт пен әлеуметтік қамсыздандыру
мәселелері жатады.
«Міндетті» қызметтер жермен анықталады,
жергілікті органдар тек оны нақты орындайды.
Мәселен, құрылысты жоспарлау. Коммуналардың
жеке қаржы ресурстары ең алдымен жергілікті
өзін-өзі басқару шеңберінде «міндетті»
қызметтерді шешуге бағытталады; қалған
қаржы «ерікті» қызметтерді орындауға
пайдаланылуы мүмкін.
Қоғамдық қызметтерге
азаматтардың қол жетімділігі
Бірінші топтағы елдерде азаматтардың
құқықтары ең алдымен олардың
жеке және қоғамдық өміріне
мемлекеттің араласуынан қорғау
ретінде танылады. Жергілікті қауымдастықтардың
таңдау жасау бостандығы, қандай
қызметтерді, қаншалықты көлемде қажеттілігін
анықтау секілді мәселелер барлық азаматтарға
бірдей әлеуметтік игіліктерді қамтамасыз
етуден де маңызды. Мұның айқын дәлелі
АҚШ-тағы мектептегі білім беруді ұйымдастыру
болып табылады. Бұл мемлекетте бізге
таныс жалпы құзыреттілігі бар жергілікті
өзін-өзі басқару органдарынан басқа,
арнайы құзыреттілігі бар жергілікті
өзін-өзі басқару – мектеп кеңестері бар.
АҚШ-та мектеп округтері графтіктер мен
муниципалитеттерден тәуелсіз шамамен
15 мыңдай. Мектеп кеңестері өз округтеріндегі
білім беру саясатының негіздерін анықтайды,
округ бюджетін бекітеді, федералды және
штат үкіметтерінің білім беруге бөлген
жәрдемақыларын басқарады, мұғалімдерді
жалдайды, әрі олардың еңбекақыларын төлеу
жүйесін анықтайды. Нәтижесінде аумақтық
ерекшеліктер орасан зор.
Тағы бір дәлел Швеция. Ол АҚШ-қа
қарағанда, мейлінше әлеуметтік
мемлекет эталоны ретінде танымал.
Әлбетте, әлеуметтік қызмет көрсету
мәселелерінде біріздендіру жолға
қойылып, коммуналар азаматтарға
бірдей қызмет көлемін ұсынады
деп күтуге әбден болар-ақ еді. Алайда,
мүлде бұлай емес. Риксдагте әлеуметтік
жәрдемақы туралы заң талқыланған кезде
әлеуметтік мәселелер жөніндегі комиссия
белгілі бір азаматтың «құптарлық өмір
сүру деңгейіне» байланысты құқығын қорғау
үшін жергілікті өзін-өзі басқару органдары
төлеуі тиіс жәрдемақы деңгейін заңда
анықтауды ұсынды. Бұл ұсыныс коммуналдық
жергілікті өзін-өзі басқарудың автономиялы
болғандықтан қабылданбады. Әлеуметтік
теңдік идеяларын ұстанғанымен шведтер
әлеуметтік қызмет көрсетуді біріздендіру
– жергілікті өзін-өзі басқару емес, жалпы
әл-ауқатты артырар мемлекеттік міндет
деп есептейді.
Екінші топтағы елдер үшін
жергілікті өзін-өзі басқару органдары
атқаратын көптеген функциялар
жалпымемлекеттік маңызы бар
іс ретінде танылады, сондықтан оларды
жүзеге асыруда «жергілікті басқаруды
орталық биліктің бақылауы тиімді жергілікті
бақылау жүргізген, әрі олар көрсететін
қызметтердің стандартталған уақытында,
азаматтарды жергілікті органдар тарапынан
болуы мүмкін теріс әрекеттерден сақтау,
қаржы, экономика және жалпы жоспарлау
шеңберіндегі ұлттық, саяси бағытты жүзеге
асыруға ықпал ету» сияқты кейбір минималды
стандарттарды ұстану қажет болғандықтан
мемлекеттік бақылауды жүргізумен негізделеді.
Мысалы, Германияда жергілікті өзін-өзі
басқарудың міндеттері ретінде әрбір
баланы мектепке дейінгі қамтамасыз ету,
ал Францияда коммуналар өздерінің инвестициялық
шығындарының 1% пайызын муниципалды ғимараттарға
өнер туындыларын орналастыруды жүзеге
асыру болып табылады.
Фиксалды автономия
немесе қаржылық теңестіру
Бірінші топтағы мемлекеттер
үшін фиксалды автономияға басымдық
берілген, оның үстіне, жергілікті
бюджет табысында жергілікті
салықтар үстем. Швед коммуналары
және ландстингтердің дербестігі
ең алдымен меншікті салық
базаларына арқа сүйейді.1998 жылы Канадада
муниципалды бюджеттегі жеке көздерден
(жылжымайтын мүлікке, көрсетілген қызметке
салық және т.б.) табыс орта есеппен 71% пайызды
құрады, ал АҚШ-та – 67% пайыз. Көптеген
америка штаттарында мектеп ұстауға деген
салық (бұл ең алдымен жылжымайтын мүлікке
салық) референдумда анықталады, яғни,
жергілікті өзін-өзі басқару органдары
емес, тұрғындар өздері шешеді.
Екінші топтағы мемлекеттер қаржылық
теңестіруге көп көңіл бөледі,
тіпті жергілікті бюджет табысындағы
айрықша орынды мемлекеттік жәрдемақылар
алады. Мемлекеттік жәрдемақылардың жоғары
үлесі жергілікті өзін-өзі басқару тиімділігін
шектейді. Әдетте, жәрдемақылар нысаналы
болады, үлестік қаржыландыруды қажет
етеді және де жергілікті өзін-өзі басқару
органдарын кейінірек қажетсіз және тиімсіз
болып қалатын нысандарға қаржы бөлуге
итермелейді. Ал, коммуна тұрғындарының
нақты нені қажет ететіндігі жөніндегі,
мысалы, жүзу бассейні немесе теннис корты
секілді шешімдер тұрғындардың мүдделеріне
сай емес, жәрдемақы алу мүмкіндігіне
орай қабылданады.
Жоғарыда көрсетілген бассейн
жайындағы мысалы кездейсоқ емес.
Германияда 60-шы жылдары нысаналы
қаржыландыру мүмкіндігі пайда
болуына байланысты жүзу бассейндерінің
құрылысы белең алды. Нәтижесінде
аз ғана қалашықта бірнеше
қоғамдық бассейндер пайда болды. Бірақ,
мемлекет жүзу бассейнін пайдалануға
беру емес, тек құрылысқа ғана жәрдемақы
бөлген еді. Сондықтан кейінірек қаржы
дағдарысы жағдайында пайдалану шығындарының
жоғары болуына байланысты салынған бассейндер
жабыла бастады. Содан, кішкене қалашықтарда
(егер ол әрине курорттық болмаса) әдеттегідей
өздерінің мұқтаждықтарына байланысты
бір-бірден бассейіндер қалды. Фиксалды
экономика жағдайында жергілікті өзін-өзі
басқару органдары өздерін басқаша ұстайды.
Харрисон атты кішкене америка қалашығында
тұрғындар бассейін салуды ұйғарды. Мэрия
болса, бассейін құрылысы үшін 900 мың доллар
қажет деп шешті, әрі ол қаржыны жинау
үшін сатуға салынатын салықты тоғыз ай
бойы жоғарылату қажет екен. Ол қазіргі
салыққа 0,8 пайыз қосу керек болатын, яғни
әрбір жұмсалған долларға бір центтен
аз...бірақ, тұрғындар салыққа ҚАРСЫ дауыс
берді. Қала мэрі нашар дайындалғанмын,
тұрғындарға құрылыстың тиімділігін түсіндіре
алмадым деп шешті. Бір жылдан кейін қоғамдық
PR кампания жүргізгеннен кейін жаңа референдумда
тұрғындар салыққа да, бассейінге де «иә»
деді. Бассейін салынып, салық қайтадан
бұрынғыдай төмендетілді. Ал, тұрғындар
болса, өз бассейіндеріне мейлінше ұқыптылықпен
қарай бастады.
Фиксалды
автономия экономикалық дамуға
қолайлы, сондықтан қаржы сараптамашыларының
пікірінше, «соңғы онжылдықта Батыс Еуропа
мемлекеттеріндегі бюджеттік жүйедегі
шығыс және табыс көздері жергілікті билік
органдарының пайдасына шешілді. Осылай,
жергілікті бюджеттегі орталық үкіметтегі
субсидия үлесі біртіндеп қысқарып, жеке
кіріс көздеріне орын берді»
Муниципалды қауымдастық
Муниципалитеттер мемлекеттік деңгейде
өз мүдделерін орталықтандырылған
түрде ұсынуы үшін барлық елдерде
қауымдастықтар құрады.
Германияда әрбір федералды жерде:
қалалар съезі (ауданнан тыс
бағынышты қалалар үшін), қалалар
одағы және қауымдастық (аудан
қарамағындағы муниципалитет) және
аудандар съезі (аудандар үшін)
бар. Жалпыфедералды бірлестіктер
болып қалалар мен қауымдастықтардың
неміс одағы және неміс аудандарының съезі
танылады.
1950 жылдардан бастап Германияда
коммуналар бөлінісінің себінен
жергілікті өзін-өзі басқару мәселелерін
жетілдіру Орталығы жұмыс жасайды.
Ол нормативті сипаттағы, бірақ,
барлық коммуналар мойындап, пайдаланатын
ережелерді дайындайды. Орталық жергілікті
әкімдіктер құзыретінің тізімін жасады,
тақырыптық бөлімдерге (басқару, әлеуметтік
мәселе, қалдықтарды жабдықтау және қайта
өңдеу) біріктірді. Оны да барлық коммуналар
ұстанады.
Даттық муниципалитеттер жергілікті
биліктің Ұлттық ассоциациясын құрды,
алайда, оған мүше болу еркін, сондықтан
екі муниципалитет бұған мүше болған жоқ.
Десе де, олар өз қауымдастықтары арқылы
оның артықшылықтарын пайдаланады.
Жергілікті өзін-өзі басқаруды
реформалау процесінде Польшада мейлінше
белсенді 4 қоғамдық
бірлестік (корпорация) қатысады:
- 12 ірі қаланы
біріктіретін поляк метрополия одағы;
- 240 орта қалаларды
біріктіретін поляк қалалар одағы;
- 40 мың тұрғыны
бар гминдарды біріктіретін поляк қалашықтар
одағы;
- 350 гминді
біріктіретін ауылдық гминдер одағы.
Бұл бірлестіктер интеллектуалды
әріптестік туралы келісімшарт
жасаған және барлық және келісімге
келген мәселелер бойынша Үкіметке
біріккен үндеулер жолдайды. Бірлестіктер
мақсаты – жергілікті өзін-өзі басқару
аумағындағы заңнамада консенсусқа келу.
Әсіресе, ашық қаржыландыру мәселелерін
орталықсыздандыру маңызды.
Муниципаларалық кооперация
Шетелдік тәжірибе мәселені шешудің
бір аса үлкен емес муниципалитет
мүмкіндігі шеңберінен шығатын
бірқатар түрлерін ұсынады. (мысалы, муниципалитеттік
транспорт немесе қалдықтарды қайта өңдеу).
Ол үшін муниципалитеттен жоғары орган
құру міндетті емес. Төмендегідей үлгілер
ұсынылады.
- «үлкен»
муниципалитеттерді «кіші» муниципалитеттердің
сатып алуы (мұндай келісімшарттар жасалатын
типтік қызмет көрсетулер негізінен дағдарыс
және паналау орталықтары;
- бірнеше муниципалитеттер
өкілдері кіретін басқару ұйымдарын құру
(бұлардың типтік үлгілері ретінде транспорттық
қызмет көрсетулермен қамтамасыз ету
бойынша компаниялар);
- ірі жобаларды
жүзеге асыруға бағытталған бірнеше муниципалитет
арасындағы әріптестік (оған мысал: қалдықтарды
қайта өңдейтін бекеттердің құрылысы)
және тағы басқалары.
Мысалы, Финляндияда 262 біріктірілген
муниципалитет кеңестері бар.
Олар қуат және сумен қамтамасыз ету,
кәсіби білім беру, балаларды қорғау мәселелері
бойынша қарым-қатынас жасайды. Мүгедектерге
көмек көрсету кеңестері бүкіл әлемді
қамтыды. Басқа да мәселелер бойынша кеңестер
тек жақын орналасқан муниципалитеттерді
ғана біріктіре алады. Құқықтық тұрғыдан
алғанда, муниципалитетаралық кеңестер
дербес қаржылық және әкімшілік органдар
болып есептеледі. Олар өздері салық салу
түрлерін бекіте алмайды, мемлекеттік
гранттар мен көлемі муниципалитет қатысушылар
анықтайтын муниципалитеттік енгізулер
есебінен өз бюджетін жасайды,
Данияда Холстебро мен Струер
атты екі муниципалитет әуежайды
құру және пайдалануға беру
бойынша серіктестік ұйымдастырды.
Серіктестік капиталы әріптестердің
қаржысы есебі мен несие алу
арқылы жасалды. Басқа төрт муниципалитет
Хьеррингтен тұрмыстық және өнеркәсіптік
қалдықтарды қайта өңдеу фабрикасын салу
және пайдалануға беру үшін серіктестік
құрды.
Реформалар жүргізу
тәжірибесі
Германияның бірігуіне байланысты
сабақтарды сарапқа сала отырып,
неміс мамандары бірқатар қателіктерді
анықтады.
Біріншіден, жергілікті өзін-өзі
басқару жүйесі әдетте қоғамның
басым көпшілігін қамтиды, сондықтан
оны реформалау да «жаңа» федералды
жерлердің батыс германдық жүйеге
көшкендей түбегейлі әрі тым
қатты болмауы тиіс;
Екіншіден, жергілікті билікті
ұйымдастыру жүйесін реформалауда
басты назарды жаңа жүйеге
негіз бола алатын жағымды
тәжірибеге аудару қажет. Мысалы,
ГДР әлеуметтік саладағы жетістіктерге
көбіне-көп жергілікті биліктің
арқасында жетіп отыр. Алайда бұл
біріктіру кезінде сүлдем ескерілмеді.