Экологическое право

Глава IV. Право природопользования. Виды прав на природные объекты и  ресурсы

Право природопользования - это институт экологического права, который представляет собой систему  норм, регулирующих использование природных  ресурсов, совокупность прав и обязанностей, возникающих в связи с использованием природных ресурсов. Речь идет о праве по использованию природных объектов и ресурсов для определенных целей, что относится в основном к праву природоресурсному.

В зависимости  от основания как критерия для классификации выделяются разные виды права природопользования. Наиболее распространенной в науке экологического права выделяют следующую классификацию права природопользования в зависимости от требования по наличию разрешительной документации: право общего природопользования и право специального природопользования.

Право общего природопользования представляет собой право использования  природных ресурсов без получения  разрешительных документов со стороны  государства и иных уполномоченных лиц. Право специального природопользования представляет собой право использования природных ресурсов с обязательным получением соответствующих разрешительных документов. Так, к примеру, сбор грибов гражданами в лесу для личного пользования является общим правом природопользования, и для этого не требуется получения каких-либо документов, а вот использование земельного участка для строительства уже требует получения документов как на земельный участок, так и на возведение здания, строения, сооружения.

Существует еще одна распространенная классификация права природопользования в зависимости от использования природного объекта, природного ресурса: землепользование, лесопользование, недропользование, водопользование, пользование животным миром и т.д.

Можно выделить еще одну классификацию права природопользования. Так, общим критерием, объединяющим право природопользования отдельных природных ресурсов, является срок пользования ими. Таким образом, можно выделить постоянное право природопользования (без определенного срока) и срочное. Срочное делится на долгосрочное и краткосрочное. Выделяется также право ограниченного пользования чужим имуществом (сервитут). Так, существует лесной сервитут, водный сервитут, земельный сервитут.

Право природопользования тесно связано с понятием оборотоспособности природных ресурсов. В соответствии со ст. 129 Гражданского кодекса РФ оборотоспособностью является возможность объекта гражданского права свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому. Земля и другие природные ресурсы, согласно данной статье, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Объединяющим  показателем для природных ресурсов и объектов является также понятие изъятых из оборота или ограниченных в обороте природных ресурсов. Изъятие из оборота подразумевает невозможность прежде всего находиться в частной собственности, ограничение в обороте подразумевает совершение ограниченной возможности по совершению и сделок и возможностью находиться в частной собственности только при прямом указании на то в законе.

Большинство природных  объектов и ресурсов, предоставляемых  в пользование, относится к недвижимости. Так, в соответствии с п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса РФ к недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Для недвижимости законодателем закреплено возникновение права только после осуществления государственной регистрации права на недвижимое имущество. Возникновение таких прав, ограничение этих прав, переход и прекращение права подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре учреждениями юстиции. Указанные действия осуществляются в рамках специального Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Виды прав на отдельные природные объекты  и ресурсы приводятся в таблице N 1 Приложений.

Глава V. Государственное управление в области охраны окружающей среды

Основам управления в области охраны окружающей среды  посвящена одноименная гл. II Федерального закона "Об охране окружающей среды". Законодатель выделяет полномочия: для органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, а также основы управления в области охраны окружающей среды, осуществляемые органами местного самоуправления.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации. Охрана окружающей среды и законодательство об охране окружающей среды в соответствии со ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В пределах ведения  Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам  совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные  органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Государственное управление в области охраны окружающей среды является частью социального  управления и должно рассматриваться как одна из функций Российской Федерации.

Так, государство, несмотря на перечень разграниченных вопросов в области охраны окружающей среды между федеральным центром  и органами государственной власти субъектов (ст. 5 Федерального закона "Об охране окружающей среды"), предусмотрело в рамках реализации ст. 77 Конституции РФ, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Так, в соответствии со ст. 8, 9 Федерального закона "Об охране окружающей среды" установлено: государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". Органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами РФ. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. В рамках действующего законодательства и разграничения полномочий следует отметить постановление Правительства РФ от 29 октября 2002 г. N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю".

"В литературе  и в текстах законодательных  актов встречаются термины "управление  охраной окружающей среды", "управление  взаимодействием общества и природы", "управление природоохранительной деятельностью", "управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды", "экологический менеджмент". Все они означают совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства. С.А. Боголюбов кратко определяет экологическое управление как совокупность органов и способов осуществления охраны окружающей среды в РФ" (Дубовик О.А. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2003. С. 202).

Встречается также  термин: "экологическое управление". Выделяется несколько видов экологического управления: государственное; ведомственное; производственное; общественное.

Каждый из перечисленных  видов экологического управления осуществляется разными субъектами: государством и  его уполномоченными органами; специальными ведомствами; хозяйствующими субъектами; общественными объединениями юридических  лиц и граждан.

Управление выражается через  законотворческую деятельности в области  охраны окружающей среды в разработке мероприятий по охране окружающей среды (программ), контроле за исполнением  норм в области охраны окружающей среды, нормативных актов всех уровней.

Только государственное  управление из всех возможных является реальным инструментом, осуществляющим реализацию правоустанавливающих, правореализующих и контролирующих функций в области  охраны окружающей среды на территории РФ.

Государственное управление в области охраны окружающей среды выражается в следующих функциях:

1) установление правовых  норм, регламентирующих вопросы  в области охраны окружающей  среды, природоохранительного, природоресурсного  законодательства, законодательства об административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, уголовного законодательства в области экологических преступлений;

2) принятие основ государственной  политики в области охраны  окружающей среды, экологической  безопасности;

3) осуществление контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля);

4) установление нормативов, государственных стандартов в  области охраны окружающей среды;

5) государственный  учет природных ресурсов и  объектов, организация ведения государственных кадастров и мониторинга объектов окружающей среды;

6) экологическая  оценка состояния окружающей  среды.

Высшими государственными органами, осуществляющими политику в области охраны окружающей среды, являются: Президент РФ, Федеральное  Собрание - парламент РФ, состоящее  из двух палат: Совета Федерации и  Государственной Думы, Правительство РФ, органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации.

При аппарате Президента РФ существует Межведомственная комиссия Совета безопасности РФ по экологической  безопасности, которая образована в  соответствии с Законом РФ "О безопасности" и Положением о Совете безопасности Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 3 июня 1992 г. N 547. Межведомственная комиссия является постоянным рабочим органом Совета безопасности Российской Федерации по реализации возложенных на него задач в сфере обеспечения экологической безопасности личности, общества и государства. Среди основных задач и функций Комиссии следует отметить следующие:

подготовка  предложений по вопросам внутренней и внешней экологической политики РФ и стратегических проблем государственной экологической безопасности для рассмотрения в Совете безопасности Российской Федерации;

оценка внутренних и внешних экологических угроз  жизненно важным интересам личности, общества и государства, оценка существующих и потенциальных источников экологической безопасности;

подготовка  предложений по обеспечению экологической  безопасности в промышленности, на транспорте, в сельском и других отраслях народного хозяйства, по решению  экологических проблем защиты здоровья населения, безопасности уничтожения химического и ядерного оружия, ликвидации зон экологического бедствия и неблагополучия и другим направлениям;

подготовка  проектов решений Совета безопасности РФ по вопросам экологической безопасности и др.

К органам законодательной  власти, осуществляющим политику государственного регулирования в области охраны окружающей среды, относятся Государственная  Дума Федерального Собрания РФ (Комитет  Госдумы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам и природопользованию, Комитет Госдумы Федерального Собрания РФ по экологии, Комиссия Госдумы Федерального Собрания РФ по проблемам устойчивого развития; Комиссия Госдумы Федерального Собрания РФ по рассмотрению правовых вопросов пользования недрами на условиях раздела продукции), Совет Федерации Федерального Собрания РФ (Комитет Совета Федерации Федерального Собрания РФ по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Комитет Совета Федерации Федерального Собрания РФ по природным ресурсам и охране окружающей среды).

Специальными  органами, осуществляющими управление в области охраны окружающей среды, являются: Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная  служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию. Следует отметить также Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также иные органы, опосредованно участвующие в данном направлении, а также органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

В науке экологического права после принятия комплексного Федерального закона "Об охране окружающей среды" выделяются различные подходы к систематизации органов управления в области охраны окружающее среды. О.Л. Дубовик подразделяет органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное экологическое управление, по статусу на общие (Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (муниципальные образования) и специальные (многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные органы, а также межрегиональные органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ на осуществление экологического управления); по масштабам деятельности - на федеральные и территориальные (субъектов РФ) (Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2003. С. 206-207).