Управление природопользованием и правовая защита природной среды

   принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и включении их в природно-заповедный фонд Российской Федерации;

   - организует систему всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования граждан и др.

   Правительство РФ осуществляет деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды как самостоятельно, так и через созданные им структуры. В аппарате Правительства РФ вопросами в данной области ведает Департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды, созданный в 1997 г. (до этого - Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды). Вспомогательным органом Правительства РФ является также Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию, действующая на основе Положения от 14 февраля 1997 г. К ее основным задачам относится рассмотрение вопросов, связанных с обеспечением экологической безопасности, рациональным использованием природных ресурсов, сохранением биологического разнообразия, разработкой и реализацией стратегии устойчивого развития страны; рассмотрение предложений по совершенствованию государственного управления и развитию федеративных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также проектов и программ федерального и международного значения по изучению, освоению, воспроизводству, охране природных ресурсов и окружающей среды; контроль за выполнением решений Правительства РФ по вопросам, относящимся к его компетенции.

   Деятельность  органов общей компетенции в  области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.

   Полномочия  органов местного самоуправления в  области охраны окружающей среды  и природопользования определены как  Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», так и отдельными актами экологического законодательства. Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Это - наиболее многочисленная система органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке этих органов важно иметь в виду, что экологические проблемы, как правило, имеют локальный характер.

   Местное самоуправление есть выражение власти народа, представляет собой признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. К органам местного самоуправления относятся как выборные, так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

   В соответствии со ст. 6 Закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении  муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относятся:

   - владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

   - обеспечение санитарного благополучия населения;

   - регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

   - контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

   - регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

   - благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

   - участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

   - организация и содержание муниципальной информационной службы.

   С учетом того, что организация государственного управления на федеральном уровне отнесена в соответствии с Конституцией РФ к компетенции Президента России и в законодательстве, как правило, не называются конкретные органы как адресаты норм, для органов общей компетенции важнейшей является функция координации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Она реализуется, во-первых, посредством создания оптимальной системы органов исполнительной власти. И, во-вторых, путем определения конкретных органов как головных и наделенных координационной функцией. В частности, функции координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по совместному проведению природоохранных мероприятии, выполнению обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных договоров по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов, выполняет Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию.

   При характеристике деятельности органов общей компетенции  в области природопользования и  охраны окружающей среды важно подчеркнуть, что эти органы как самостоятельно, так и совместно со специально уполномоченными органами в данной сфере, по их предложениям решают задачи по выработке и реализации государственной экологической политики, разработке государственных экологических программ. Органы общей компетенции определяют порядок осуществления некоторых функций государственного управления в природопользовании и охране окружающей среды. Так, Правительство РФ определяет порядок осуществления некоторых функций управления, например, экологического нормирования, государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, определения платы за природопользование. При этом подготовка и принятие управленческих решений по нормированию, государственной экологической экспертизе, определению платы за природопользование и загрязнение окружающей среды не относится к компетенции органов общей компетенции. Важно то, что этим заняты органы специальной компетенции. И органы общей компетенции не вправе вмешиваться в этот процесс. Что касается такой природоохранной меры, как предоставление лицензий на природопользование, то эти лицензии выдаются в соответствии с законодательством и Правительством РФ, и уполномоченными природоохранными органами. 
 

   4.1. Специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды

   В решении  задач обеспечения рационального  природопользования и охраны природы  велика роль специализированных органов  управления, действующих на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, лицензированием, сертификацией, контролем и т.д.

   К специализированным относятся органы, созданные исключительно  для решения задач в сфере  взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и рациональному природопользованию распространяется на все отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведомственными органами.

   В ряду эколого-правовых проблем в России организация системы специально уполномоченных государственных органов управления в этой сфере остается наиболее острой. В отечественной науке права окружающей среды к исследованию соответствующих вопросов обращались многие ученые. Однако традиционно рекомендации ученых на практике реализуются избирательно и неадекватно общественным потребностям.

   В последние  годы система центральных органов  исполнительной федеральной власти в области природопользования и  охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями.

   Существовавший  с 1988 г. Государственный комитет  РСФСР по экологии и природопользованию в 1991 г. был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ. В 1992 г. Минэкоогии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993г. природоресурсные органы, на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами.

   В 1996 г. при очередном формировании структуры  органов федеральной исполнительной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных  ресурсов было упразднено. Вместо него создан Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология). Одновременно на базе упраздненной Минприроды, Комитета РФ по водному хозяйку и Комитета РФ по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных ресурсов РФ.

   Как отмечалось, статус центрального органа России, ответственного за управление в области охраны окружающей среды, в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных  органов исполнительной власти»  существенно понижен.

   4.2. Госкомэкология России.

   В октябре 1996 г. Правительством РФ были приняты  постановления «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» и «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды», которыми до утверждения положений об этих органах было проведено разграничение некоторых их полномочий. Превысив свои полномочия, Правительство РФ постановило возложить на Госкомэкологию России осуществление государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевую координацию и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществление государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы и управления государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.

   4.3. Министерство природных  ресурсов РФ.

   Что касается Министерства природных ресурсов РФ, то на него возложено проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществление управления государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.

   Помимо  Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Министерства природных ресурсов РФ в систему  специально уполномоченных государственных  органов в области природопользования и охраны окружающей среды входят:

   - Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству;

   - Федеральная служба лесного хозяйства России.

   При множестве  специально уполномоченных государственных  органов управления природопользованием  и охраной окружающей среды происходит дублирование той или другой деятельности, и потому существенным является вопрос о ее координации. Под координацией понимается обеспечение взаимодействия или согласованного действия государственных органов или их структурных подразделений, не находящихся в отношениях подчинения, по решению возложенных на них нормативными правовыми актами общих задач и функций в области природопользования и охраны окружающей среды.

   В законодательстве функция координации остается на данный момент урегулированной слабо, недостаточно последовательно. Так, постановлением Правительства РФ «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды» на Госкомэкологию России возложены функции межотраслевой координации в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия. Однако одновременно координация по охране всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, постановлением Правительства РФ «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» возложена на Министерство природных ресурсов РФ. Известно, что охрана отдельных природных ресурсов есть часть охраны окружающей среды.

   Госкомэкология  же будет проводить и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществлять государственный экологический контроль, государственную экологическую экспертизу и управление государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.