Электронное правительство

     Решения, предлагаемые Microsoft, нацелены на устранение этих недостатков и обеспечивают доступ ко всем данным и приложениям пользователя в любом месте и с любого устройства. «Сегодня людям приходится приспосабливаться к информационным технологиям. Мы считаем, что технологии должны приспосабливаться к людям, — говорит президент и генеральный директор Microsoft Стив Балмер (Steve Ballmer). — Продукты и службы Microsoft .NET целиком направлены на достижение этой цели».

     Движущая  сила платформы .NET — перенос акцента с создания изолированных веб-узлов и приложений на разработку единых комбинированных решений, обеспечивающих совместную работу различных компьютеров, устройств и служб и предоставляющих пользователям более широкий набор возможностей. Люди смогут взаимодействовать с государственными службами с помощью технологий, использующих видеоизображение, речь и рукописный ввод. Интернет станет местом безопасного хранения данных, доступ к которым можно будет получать не только с рабочего компьютера и домашнего WebTV⁴, с мобильного телефона, пейджера или PDA-устройства, но также и с такого устройства, которое только появится в будущем, например комбинации пейджера, мобильного телефона, PDA-устройства и персонального компьютера. Граждане и частные компании смогут управлять тем, каким образом, когда и какие данные и услуги они хотят получать. А государственные организации получат возможность напрямую взаимодействовать друг с другом и предлагать интегрированные услуги, отвечающие интересам людей.

3. Мировой опыт  реализации концепции  электронного правительства.

     Тема  электронного правительства, e-Government, стала  за последний год популярной до избитости. Однако подход к тематике электронного правительства, принятый в публикациях последнего времени, страдает, на мой взгляд, отсутствием системности и концептуальной стройности. Говоря об электронном правительстве, как правило, говорят о платформах, о порталах, о документообороте, об использовании технологий тех или других фирм (в том числе – технологий корпорации «Майкрософт»), о бюджетных средствах, приводят примеры реализации и успешного внедрения систем, в той или иной степени претендующих на право называться “e-Government”.

     При этом очень редко рассматриваются  действительно фундаментальные  вопросы, связанные с электронным  правительством –  вопросы существования  и развития гражданского общества и  демократии в информационном обществе, например. Очень редко говорят о том, что, собственно, может дать и дает электронное правительство гражданам и государству, о том, что нравится, и что в некоторых случаях не нравится в существующих реализациях электронного правительства гражданину, чиновнику или бизнесмену. Равно как и о том, что необходимо для того, чтобы электронное правительство стало полезным и эффективным инструментом. Присутствующая сегодня эйфория от лавинообразного процесса внедрения ИТ в общественную жизнь, поддержанная принятием программ государственного масштаба во многих странах («Электронной России» в нашем случае) мешает взглянуть на проблематику в целом, в контексте социального развития человечества и идущих в мире глобальных процессов, заставляет «по умолчанию» предполагать, что информатизация общества является безусловно положительным процессом и что внедрение электронного правительства – это очередная панацея от всех бед во взаимоотношениях общества и государства.

Рисунок 3.1 – Взаимодействие между субъектами общественной жизни.

     В очень упрощенной форме в общественной жизни любой страны существует три  субъекта – это государство, это  граждане, и это коммерческие организации  – «бизнесы», представляющие экономику  страны. Граждане, соответственно, представляют гражданское общество, государство же является интегрирующей системой.

     Взаимодействия  между государством, бизнесами и  гражданами выражаются привычными уже  сегодня сокращениями, такими как B2B (“business-to-business”), B2C (“business-to-customer”), G2B (“government-to-business ”), G2C (“government-to-citizen”) и так далее. Важно, что эти термины покрывают только отношения взаимодействия между субъектами общественной жизни. Существуют и другие типы отношений, например, отношения принадлежности, собственности. Бизнесы в любой стране, при любой системе всегда принадлежат либо гражданам, либо другим бизнесам, либо государству. Государство принадлежит своим гражданам – то есть граждане являются владельцами своего государства.

     А вот граждане уже никому не принадлежат, кроме самих себя. 

Рисунок 3.2 – Взаимодействие субъектов общественной жизни на международном уровне. 

     На  международном уровне взаимодействие между этими тремя типами субъектов  общественной жизни из разных стран  осуществляется во множестве различных  форм. Существуют вполне традиционные формы – например, взаимодействие государств из разных стран проявляется в форме международных отношений. Взаимодействия бизнесов из разных стран осуществляется в форме международной торговли, международного разделения труда и во множестве форм транснациональных бизнесов – в случае, когда трансграничным является не только отношения взаимодействия, но и отношение принадлежности. Различные международные взаимодействия между гражданами покрывают широчайший спектр отношений, начиная от самых неформальных, таких как дружба, любовь или участие в каких-то объединениях «по интересам». Как правило, однако, более формальные гражданские отношения, такие как семейные отношения или зарегистрированные некоммерческие организации – профессиональные либо организации гражданского общества – существуют только в рамках национальных структур, даже если они являются по существу международными. Я не имею в виду в данном случае формально гражданские международные организации (типа Всемирной организации труда) – это просто еще одна из форм государственных международных отношений.

     На  мой взгляд, сам факт наличия противоречия между гражданскими отношениями, являющимися  по существу международными, и их национальной юридической принадлежностью является прекрасной демонстрацией отставания процессов развития государств (с точки зрения их функциональности) от потребностей общества. Например, существует и еще одна схема взаимоотношений, которая стала возможной в современном глобальном обществе и которая не может осуществляться, скажем, между государством и бизнесами. Государство одной страны не может напрямую общаться с бизнесами другой страны (даже в случае транснациональных корпораций – для этого в России, например, придуман институт представительств), а вот граждане могут напрямую взаимодействовать с бизнесами другой страны. Это происходит, когда, скажем, мы покупаем книгу через Интернет в магазине, расположенном в другой стране. При этом возникает масса юридических проблем, связанных с регулированием на международном уровне – простейшим случаем является несоответствие налоговых законодательств государств продавца и покупателя. Не меньшие сложности вызывают и отношения трансграничного владения – известным всем примером являются существующие до сих пор в России ограничения на приобретение гражданами ценных бумаг иностранных компаний. 
 
 
 
 
 
 
 

Рисунок 3.3 – Схема взаимодействия внутри государства. 

     Впрочем, для рассмотрения проблематики электронного правительства гораздо важнее то, что внутри страны и граждане, и  бизнесы взаимодействуют не просто с государством, как с каким-то единым объектом – а с множеством ведомств, региональных и муниципальных структур, различных департаментов и т.д. При этом взаимоотношения между субъектами регулируются государством по воле граждан, что, собственно, и является выражением демократии – в информационном обществе такое регулирование (т.е. регулирование государством по воле граждан) имеет еще большее значение, чем в традиционном индустриальном обществе. Эти взаимоотношения реализуются гражданами для обеспечения функционирования общества – это их самодеятельность, и реализуются бизнесами для обеспечения функционирования экономики – а это как раз то, что принято называть предпринимательством.

     Нужно заметить, что описанная схема  взаимоотношений между субъектами общественной жизни принципиально ничем не отличается от схемы организации взаимодействия в крупном бизнесе, особенно в современных горизонтально-интегрированных корпорациях. В такой аналогии прямым аналогом граждан являются заказчики, аналогом бизнесов – сотрудники компании, функциональные и территориальные подразделения, а аналогом государства – руководство компании. Естественно, при этом существенно различаются отношения принадлежности, собственности, да и более гибкой является схема «международного взаимодействия». Но принципиальных отличий в отношениях взаимодействия между «субъектами корпорации» и «субъектами общества» не существует.

     Из  сказанного вытекает первый принципиально  важный тезис: электронное правительство  – это только термин. Суть любого проекта электронного правительства, реализуемого в любой стране – это всегда внедрение корпоративной информационной системы национального масштаба. e-Corporation и e-Government – это очень близкие вещи, не существует принципиальной разницы между процессами автоматизации в большой корпорации и процессами автоматизации в государстве, хотя цели и методы, конечно, немного различаются. В частности, в силу отличия традиций и культуры государственного и корпоративного управления. Итак, говоря о создании электронного правительства в России, мы должны говорить и думать в терминах разработки и внедрения корпоративной информационной системы для «Корпорации Россия».

     Для того чтобы весь описанный механизм в целом работал (не важно, в корпорации или в стране) – кстати, обратите внимание, что я до сих пор вообще ничего не сказал про информационные технологии – необходимы правила работы государства, простые, понятные и непротиворечивые. Необходимы правила работы бизнесов, прозрачные, выгодные для общества и справедливые. Необходимо неукоснительное соблюдение этих правил, их прозрачность и доступность для граждан и всей системы в целом. Обычно все это существует в той или иной мере в корпорациях – т.к. для бизнеса эффективность функционирования является критически важным фактором. На государственном уровне эти условия реализуются в той или иной степени в разных странах, в большей степени – в традиционных демократиях, в меньшей степени – в развивающихся и посткоммунистических странах.

     Существенным  отличием правил работы бизнеса от правил работы государства является целевая ориентация – эффективные бизнесы ориентируются на нужды заказчиков, в то время как традиционные государства зачастую ориентируются на собственные потребности, в той или иной степени игнорируя нужды граждан. Соответственно, существенно различаются и установленные бизнес-процессы. В частности, при взаимодействии с бизнесом заказчик чаще всего имеет единственную точку контакта, а все внутренние проблемы, связанные с его обслуживанием, решаются внутри бизнеса в соответствии с внутренними бизнес-процедурами. Во взаимоотношениях граждан и бизнесов с государством обычно все происходит наоборот – имеются множественные точки контактов, и выполнение соответствующей установленной государством процедуры является обязанностью «заказчика». Все знают, сколько нужно собрать различных справок и документов, и перенести их из одной организации в другую для выполнения, вообще говоря, простейших транзакций – типа оформления прав собственности, той или иной регистрации и т.д. При этом, кстати, часто нарушается и принцип транзакционности, в результате чего никогда нельзя быть уверенным в целостности и непротиворечивости данных в различных ведомствах.

     Из  этого следует второй важнейший  тезис – для реализации электронного правительства необходим переход от ведомственной ориентации деятельности государства к ориентации на нужды и задачи граждан. Это проблема, которая сейчас встает перед всеми странами, которые внедряют у себя системы электронного правительства, и она неизбежным образом встанет и в России при реализации программы «Электронная Россия». Чрезвычайно опасно пытаться автоматизировать существующие неэффективные процедуры. В аналогии между электронной корпорацией и электронным правительством этому соответствует известный всем специалистам по корпоративным информационным системам факт: повышение эффективности функционирования корпорации в целом при внедрении информационной системы достигается только при одновременном проведении реинжиниринга бизнес-процессов автоматизируемого предприятия.

     Автоматизированное  предприятие становится иным по своей  схеме бизнес-процессов, и это  то, что необходимо для автоматизации (и повышения эффективности) государства, и что сейчас уже осознается многими  государствами. При внедрении системы электронного правительства государству приходится изменять свои бизнес-процессы. Бизнес-процессы государства на сегодняшний день – и это характерно не только для России, это типично практически для всех стран, в том числе и для стран развитых – это ведомственная ориентация услуг государственных органов на всех уровнях и отсутствие взаимообмена информацией между различными ведомствами и службами. Есть ведомственные базы данных (в данном случае не важно – в виде традиционных бумажных архивов, или в электронной форме), но нет ни стандартизации форматов, ни обмена информацией между ведомствами. Типичным является высокий уровень регламентации процессов внутри ведомств при одновременно низком уровне регламентации межведомственного взаимодействия. Как правило, отсутствуют или слабо определена ответственность и контроль сроков исполнения при межведомственных взаимодействиях.

     Можно спорить о достоинствах и недостатках  существующей системы – часто  говорят о том, что при наведении  порядка в государственных структурах все граждане окажутся «под колпаком», а информационные технологии станут новым инструментом тоталитаризма. Я, однако, склонен исходить из идеализированной схемы – прекрасно понимая ее идеализм, особенно с учетом российских традиций – в которой государство является «сервисной структурой» для общества, обеспечивая выполнение востребованных обществом функций, и не более. Можно назвать это слегка модифицированной формой «общественного договора» – из этого, кстати, следует, что у государства в принципе не может быть интересов, интересы могут быть только у общества, а государство является просто механизмом их реализации.