Государственное управление и исполнительная власть

3)  посредством  собственно разделения властей,  т. е. в тех случаях, когда  государственная деятельность осуществляется  не одним, а несколькими не  подчиненными друг другу и  в определенном смысле независимыми  органами, а решаемые ими государственные  задачи считаются общими для  всех органов государства. Таким  образом и возникают элементы сдерживания и сбалансирования всех ветвей государственной власти.

Принцип разделения властей нацелен на то, чтобы предотвратить  возвышение одной из ветвей государственной  власти, утверждение авторитаризма  и диктаторского режима в обществе. Он обеспечивает систему «сдержек и  противовесов», призванную свести к  минимуму возможные ошибки в управлении, преодолеть односторонний подход к  решаемым вопросам.

В Конституции  РФ устанавливается, что государственная  власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ.

Законодательный орган — Федеральное Собрание — принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов  государственной власти, участвует  в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса  о доверии Правительству РФ), участвует  в создании судебных органов Российской Федерации. Контрольные функции  законодательной власти на федеральном  уровне исчерпываются контролем за исполнением бюджета и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной — принятие законов и других правовых актов, которые обязательны для указанных органов.

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть, возглавляет и обеспечивает согласованную  деятельность системы органов исполнительной власти, состоящей из федеральных  министерств и иных федеральных  органов исполнительной власти (ведомств), многие из которых образуют в субъектах  РФ свои территориальные органы. Правительство  РФ организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный  процесс (имеет право законодательной  инициативы; представляет свои заключения на законопроекты, требующие привлечения  дополнительных федеральных средств).

Возможность выражения  недоверия Правительству РФ уравновешена правом Президента РФ на роспуск Государственной  Думы. Исполнительная власть должна быть авторитетной, активной и продуктивной, иметь широкое поле деятельности для самостоятельности и инициативы, иначе управляемость общества снизится и государство окажется не в состоянии быстро и эффективно реагировать на изменения в общественной жизни.

Правосудие в  Российской Федерации осуществляют суды; сама судебная власть реализуется  посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Федеральный конституционный  закон «О Правительстве Российской Федерации», а также нормативные  правовые акты о федеральных министерствах, государственных комитетах, федеральных  службах органах исполнительной власти субъектов РФ позволяют оптимально разграничить их полномочия и функции  от полномочий и функций Администрации  Президента РФ. Необходимость такого разграничения становится еще более  очевидной, если учесть, что Президент  РФ не только является политическим арбитром и обладает значительными полномочиями в законотворческой деятельности, но и наделен верховной исполнительной властью.

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы исполнительной власти. Конституции республик —  субъектов РФ устанавливают принцип  разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Что касается состава высших законодательных  и исполнительных органов и определения  их правового статуса, то здесь наблюдается  значительное многообразие.

Реализация принципа разделения властей не только на уровне федеральной государственной власти, но и в субъектах РФ обеспечена ст. 11 Конституции РФ, которая устанавливает  принцип разграничения предметов  ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами — республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными  округами и местным самоуправлением. Разграничение предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными  договорами о разграничении предметов  ведения и полномочий. 

Признаки  исполнительной власти 

Государственная власть опирается на государственный  аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения и  принуждения. И само государство, и  его деятельность можно рассматривать  как средство управления, осуществляемого  в интересах социальной группы, класса или всего народа как инструмент властвования.

Исполнительную  власть можно трактовать в двух основных аспектах: 1) в юридическом, понимая  под ней право и возможность  официальных руководителей управлять  кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений  и прежде всего публичную администрацию (систему органов исполнительной власти), компетенцию ее органов  и служащих, ее деятельность.

1.   Первый  признак исполнительной власти  — ее вторич-ность, подчиненное положение, зависимость от высшей власти.

2.  Второй признак  исполнительной власти — ее  организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Исполнительная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в обычных, и в экстремальных условиях.

Закон служит только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляют органы исполнительной власти, имеющие дело с действительными  явлениями жизни и выполняющие  задачи постоянного, целенаправленного  управления людьми, а через них  — имуществом и общественными  процессами.

3.  Исполнительная  власть отличается систематической,  непрерывной деятельностью, направленной  на сохранение социальной системы,  ее укрепление и развитие.

4.  Исполнительная  власть имеет универсальный характер  во времени и пространстве, т.  е. осуществляется везде, где  функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует  оборону страны, охрану государственной  и общественной безопасности, работу  государственных предприятий и  учреждений, осуществляет общее  руководство негосударственными  организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью  правовых норм воздействует на  граждан и организации. Она  в процессе исполнения актов  высшего руководства осуществляет  еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.).

5.  Наличие в  непосредственном ведении исполнительной  власти огромных ресурсов: правовых, информационных, экономических, технических,  идеологических, организационных.

6.  Ведая огромными  ресурсами, исполнительная власть  непосредственно их не использует. Она распоряжается действиями  людей, природными и иными ресурсами,  чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и  др. Исполнительная власть реализует  исполнительно-распорядительную деятельность, в процессе осуществления которой  издается огромное количество  распоряжений — административных  актов.

7.  В непосредственном  ведении исполнительной власти  находятся вооруженные силы, в  частности армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные  принудительные учреждения. Субъекты  исполнительной власти используют  имеющиеся у них фактические  и правовые возможности для  осуществления внесудебного, административного  принуждения. Принудительность, опора  на силу, возможность самостоятельно  осуществлять физические, организационные  и иные меры принуждения в  административном порядке — важная  черта исполнительной власти.

8.  Названные  выше признаки содержания исполнительной  власти — универсальность, предметность, принудительность, организующий характер  — детерминируют ее организационную  форму — единую, большую по  объему, иерархически построенную  государственную систему. Единство  многоуровневого механизма исполнительной  власти — важнейшая основа  единства государства.

Известно, что и  законодательная, и судебная власть не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих  звеньев вышестоящим. В отличие  от других властей исполнительная власть организационно едина, ее нижестоящие  звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

9.  Исполнительная  власть выступает как вторичная  по отношению к представительным (законодательным) органам, которые  определяют ее структуру, полномочия  ее органов, даже если носители  исполнительной власти избираются  непосредственно народом (президент,  губернатор и т. д.). Издаваемые  ими властные акты подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке  закон. Действия органов и должностных  лиц системы исполнительной власти  не могут противоречить закону, являются его исполнением.

10.  В условиях  правового государства значительно  изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти.  Ее  подконтрольность приобретает качественно иной характер. Исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламент, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей власти (прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.). В Российской Федерации огромные контрольные полномочия принадлежат также Президенту РФ, занимающему особое положение в российской системе разделения властей. 

Функции исполнительной власти 

Главная цель исполнительной власти, обусловленная ее социальным назначением и особым положением в системе разделения властей, заключается  в качественном выполнении задач  и функций государственного управления. Таким образом, функции исполнительной власти определяются целями и функциями  государственного управления. Однако исполнительная власть, будучи самостоятельной  и независимой от других ветвей государственной  власти, выполняет и собственные  функции, задающие основные направления  деятельности ее органов, которые реализуют  особые государственно-властные полномочия. В данном случае исполнительная власть рассматривается как политико-государственное  явление, как средство обеспечения  публичных интересов.

Сущность функций  исполнительной власти выявляется и  посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе осуществления исполнительной власти. Данный подход позволяет выделить следующие  основные функции современной исполнительной власти:

1)  исполнительная (правоприменительная), т. е. функция  исполнения Конституции РФ, федеральных  законов и законов субъектов  РФ;

2)  «правозащитная»,  т. е. соблюдение и защита  прав и свобод человека и  гражданина. Органы исполнительной  власти обязаны признавать установленные  Конституцией РФ права и свободы  человека и гражданина, соблюдать,  реализовывать на практике, а  в случае необходимости — защищать  их;

3) социально-экономическая, т. е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления.   Эту функцию можно назвать обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов;