Государственный контроль и механизм его осуществления

Такой контроль сформирован  либо в виде самостоятельных в  организационном и юридическом  отношениях органов (например, налоговых), либо в составе других органов государственного управления (Государственный ветеринарный надзор Министерства сельского хозяйства РФ).

Он функционирует в  качестве вневедомственного, то есть общего для всех отраслей и сфер управления (Государственный земельный контроль), либо в области экономики, или социально-культурной, или административно-политической деятельности. В рамках каждой из этих областей имеются вневедомственные и ведомственные виды специализированного контроля.

Вневедомственный  контроль имеет две разновидности: а)внеотраслевого профиля; б)отраслевого профиля. К первой разновидности относятся контроль финансово-кредитных и налоговых органов, контроль и надзор за соблюдением правил дорожного движения, противопожарных правил и т. д.

Характерным для этой разновидности контроля и надзора является то, что он распространяется на организации и физических лиц, а также на государственные и негосударственные организации.

Вневедомственный контроль и надзор отраслевого профиля  осуществляются за соблюдением нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в данной отрасли. Его объектами могут быть как государственные, так и негосударственные организации, а также физические лица. Примерами его являются санитарно-эпидемиологический контроль и надзор, которые осуществляются в области здравоохранения в отношении организаций, а также физических лиц; государственный контроль в области высшего образования, осуществляемый подразделениями Министерства образования РФ; контроль за соблюдением правил пользования транспортом и т. д.

Специфические виды ведомственного контроля распространяются главным образом на объекты той или иной отрасли. Его цели и конкретные формы определяются особенностями основной деятельности поднадзорных объектов. На железнодорожном транспорте действуют подразделения по надзору за обеспечением безопасности движения, на морском — безопасности мореплавания, в атомной промышленности — атомнадзор за ядерной безопасностью и т. д.

Специфика вневедомственного  и ведомственного специализированного контроля и надзора, во-первых, в том, что он не может вторгаться в производственно-хозяйственную и финансовую деятельность подконтрольных объектов, во-вторых, в том, что его субъекты наделены определенными административными полномочиями.

Субъекты отдельных  видов данного контроля и надзора  активно участвуют в правотворчестве в сфере их контрольно-надзорной деятельности. В одних случаях правотворчество заключается в установлении норм и правил, обязательных для подконтрольных и поднадзорных объектов, в других — в участии в разработке такого рода правил, подготовке и внесении на утверждение проектов правовых актов.

Для специализированного  ведомственного контроля и надзора нехарактерны полномочия по применению мер административного принуждения в узком смысле, ибо он тесно сопряжен с возможностью использования дисциплинарной власти вышестоящих органов по отношению к конкретному кругу работников подконтрольных или поднадзорных объектов.³

ГЛАВА 2. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

2.1. Президентский контроль

Контрольные полномочия Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в  том, что согласно ч. 3 ст. 80 Конституции  он определяет основные направления  внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь  возлагается на соответствующие  органы исполнительной власти.

Он осуществляет контрольные  полномочия при формировании Правительства  и других федеральных органов  исполнительной власти, а кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, его заместителя и федеральных  министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных  Сил.

 Президент имеет возможность  осуществлять повседневный контроль  за деятельностью Правительства  и других органов исполнительной  власти, поскольку вправе председательствовать  на заседаниях Правительства,  руководить деятельностью федеральных  органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных  дел, предотвращения чрезвычайных  ситуаций и ликвидации последствий  стихийных бедствий, а также осуществлять  иные полномочия как Верховный  Главнокомандующий Вооруженными  Силами и Председатель Совета  Безопасности РФ.

 Президент осуществляет постоянный контроль над законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента. Президент в определенных законодательством случаях вправе приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа), органов исполнительной власти субъектов.⁴

 Федеральным законом  "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации" от 6 октября 1999 г. (с  изменениями и дополнениями)⁵ определены полномочия Президента по обеспечению законности в случаях, когда этими органами принимаются нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Если эти нарушения законности своевременно не устраняются, Президент в зависимости от фактических обстоятельств и в порядке, установленном названным Законом, выносит предупреждение законодательному (представительному) органу или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о его роспуске, выносит предупреждение высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Федерации или отрешает его от должности. По представлению Президента РФ законодательными органами субъектов Федерации избираются высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа) субъекта Федерации – президенты, губернаторы и др.

Контроль в сфере исполнительной власти Президент осуществляет лично  и через соответствующие президентские  структуры, прежде всего Администрацию  Президента.

 Контрольное управление  как подразделение Администрации  Президента:

 организует систематический  контроль и проверку деятельности  федеральных органов исполнительной  власти, подразделений Администрации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их руководителей;

 при осуществлении  проверки координирует деятельность  органов контроля и надзора  федеральных органов исполнительной  власти и их подразделений  в субъектах Федерации;

 по результатам проверок  вносит Президенту предложения  о совершенствовании деятельности  федеральных органов исполнительной  власти, а в необходимых случаях  направляет в органы прокуратуры,  внутренних дел, Федеральной службы  безопасности и другие органы  исполнительной власти материалы  о выявленных нарушениях.

 Контрольному управлению  поручено регулярно проводить  проверки хода исполнения поручений  Президента органами исполнительной  власти Федерации и ее субъектов,  вносить представления о привлечении  должностных лиц, виновных в  несвоевременном или ненадлежащем  исполнении либо неисполнении  поручений главы государства,  к дисциплинарной ответственности,  вплоть до отрешения от должности⁶.

Главные направления деятельности этого Управления – обеспечение президентского контроля над деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе внешнеэкономической деятельностью; ходом экономических реформ и выполнением государственных программ; использованием государственных средств, выделенных целевым назначением. Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актов Президента и Правительства, имеющих социальную направленность.

 Важную роль в осуществлении  президентского контроля играют  полномочные представители Президента  в федеральных округах. Полномочный  представитель осуществляет свою  деятельность по поручению Президента  в целях обеспечения реализации  главой государства своих конституционных полномочий. Он наделен необходимыми полномочиями для выполнения своих ответственных задач: вправе запрашивать и получать необходимые сведения, документы и материалы от федеральных и региональных органов власти, участвовать в работе органов исполнительной власти региона и др. Посредством института полномочного представительства обеспечивается дополнительное усиление исполнительной власти, контроль в регионах за выполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента. По результатам контроля полномочный представитель готовит и представляет Президенту аналитические и иные материалы об экономических, социальных и политических процессах в соответствующем регионе и вносит ему свои предложения. По предложению полномочного представителя Президент приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам или нарушают права и свободы человека и гражданина. Полномочный представитель Президента также вносит в Контрольное управление Президента, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, а также главам исполнительной власти субъектов Федерации представления в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также вступивших в законную силу решений суда.

 Полномочный представитель  является федеральным государственным  служащим и входит в состав  Администрации Президента, назначается  на должность и освобождается  от должности Президентом РФ.

2.2. Контроль государственных  органов исполнительной власти

Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные  министерства и иные федеральные  органы исполнительной власти, а также  органы исполнительной власти субъектов  РФ.

 Правительство РФ как  высший исполнительный орган  государственной власти общей  компетенции наделено широкими  контрольными полномочиями в  отношении федеральных органов  исполнительной власти и органов  исполнительной власти субъектов  Федерации. Согласно ст. 114 Конституции  и Федеральному конституционному  закону "О Правительстве Российской  Федерации" оно осуществляет  меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и  иные полномочия, возложенные на  него Конституцией, федеральными  законами и указами Президента. Оно в пределах своей компетенции  организует исполнение федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, нормативных указов Президента, международных договоров Российской  Федерации, осуществляет систематический  контроль над исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

 Правительство вправе  отменять акты федеральных органов  исполнительной власти или приостанавливать  действие этих актов. Оно направляет  в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной  власти субъектов Федерации проекты  своих решений по предметам  совместного ведения Российской  Федерации и ее субъектов. Предложения  этих органов по таким проектам  подлежат обязательному рассмотрению  в Правительстве РФ.

 Правительство РФ обеспечивает  соблюдение федеральными органами  исполнительной власти прав органов  исполнительной власти субъектов  Федерации и способствует их  взаимодействию. Оно разрешает споры  и устраняет разногласия между  федеральными органами исполнительной  власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Для этих целей создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

 Правительство вносит  предложения Президенту страны  о приостановлении действия актов  органов исполнительной власти  субъектов Федерации в случае  их противоречия Конституции  РФ, федеральным конституционным  законам, федеральным законам,  международным обязательствам России  или нарушения прав и свобод  человека и гражданина. 
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно специализированный контроль, например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная таможенная служба. Большинство федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Так, в финансово-экономической сфере контроль осуществляют министерства финансов, экономического развития и торговли, Центральный банк России. Осуществление жесткого контроля над целевым использованием бюджетных средств – одна из основных задач экономической политики. В связи с этим министерствам финансов, экономического развития и торговли и Центральному банку поручено ежеквартально докладывать Правительству о ходе выполнения федерального бюджета и сконцентрировать свои усилия на финансовой стабилизации и укреплении курса рубля.

 В иных сферах деятельности контроль осуществляют, например, федеральные службы, подведомственные Министерству транспорта РФ.

 Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная инспекция), специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти.

 Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности объектов управления.

 Сферы (вопросы) управления, на которые распространяется межотраслевой контроль, его пределы и юридические последствия определены конкретными положениями о соответствующих органах и иными нормативными актами. Например, Федеральным законом "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г.⁷ установлено, что государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Должностные лица этих органов наделены широкими контрольными полномочиями. В частности, они вправе посещать организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности и подчинения, знакомиться с документами, иными материалами; проверять выполнение требований государственной экологической экспертизы и вносить предложения по ее проведению; привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности; приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли  или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль над деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Еще раз отметим: отраслевой контроль - непременная часть управляющего воздействия руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.