Исполнительная власть

Структура  органов  исполнительной  власти  более  подвижна,  чем  их система  и  может  неоднократно  изменяться  в  течение  деятельности, например, одного правительства. Так, одни министерства, государственные комитеты  или  иные  ведомства,  подчиненные  правительству,  могут создаваться, другие – преобразовываться, третьи – ликвидироваться. Вместе с  тем  та  или  иная  структура  органов  исполнительной  власти  должна соответствовать  принципам  организации  и  деятельности  исполнительной власти,  т.е.  при  определении  структуры  необходимо  учитывать  многие факторы, чтобы исполнительная власть была эффективна. К таким факторам относят:  целесообразность  создания;  пригодность  органа  к  деятельности  в сложившихся  условиях;  учет  новых достижений  в сфере технологий  и техники управления;  обязательность  осуществления органами исполнительной  власти  всех  важнейших функций государственного управления и наделение этих органов соответствующей компетенцией; учет функционального и территориального принципов управления, а также формы государственного    устройства;    наличие особых  горизонтальных  связей между органами  исполнительной  власти;  важность  традиционных  связей  в системе государственного управления; осуществление компетенции органов исполнительной власти только на основе законов; разработка и утверждение организационной структуры каждого органа исполнительной власти. 

Многие  из  названных  факторов  определяют  и  систему  органов исполнительной власти (например, осуществление компетенции на основе и во  исполнение  законов,  учет  функционального  и  территориального принципов  управления  и  т.д.).  Другое  дело,  что  поскольку  для  системы органов исполнительной власти на первый план выходит «структура форм» органов,  то  для  ее  характеристики  и  определения  факторов  необходимо  в большей  мере  учитывать  политико-правовую  концепцию  построения государства в целом и взаимоотношения, взаимосвязь между его органами в частности. Иначе говоря, при определении системы органов исполнительной власти  следует  учитывать  такие  основы  формирования  государства  и  его органов, как тип государства, формы организации и деятельности публично-политической  власти  и  ее  взаимоотношений  с  индивидами  как  субъектами права, варианты «раздела» власти (теория «разделения властей» или теория «разделения труда»), рецепцию принципа разделения властей в зависимости от форм правления, государственного устройства и политического режима и т.п.  Следовательно,  поскольку  понятие  системы  органов  исполнительной власти носит «стратегический характер» по отношению к структуре, поэтому и  определяющие  ее  факторы  имеют  более  объемный  по  теоретическому содержанию масштаб.

И  все  же  грань  отличия  между  системой  органов  и  ее  структурой  в определенной  мере  относительна.  Да,  в  систему  органов  исполнительной власти включается ее структура, которая состоит из форм органов, которые в свою  очередь,  являясь  системой  (например,  система государственных комитетов),  включает  структурные элементы,  которые представляют  собой их конкретный перечень, т.е. частей этой системы. То же относится и к таким структурным элементам системы органов исполнительной  власти,  которые являются  низовыми  звеньями  в  ее  структурной  иерархии.  Так,  в  качестве системы  может  выступать  конкретная  местная  администрация  района  в городе  Беларуси,  в  структуру  которой  входят:  руководство  местной администрации  (глава  администрации,  его  заместители,  управляющий делами),  управления,  отделы,  комитеты.  Вместе  с  тем  сами  местные администрации  являются  структурным  элементом  как  системы  местных органов  исполнительной  власти,  так  и  системы  исполнительных  органов Республики Беларусь в целом.

Подводя некоторые  итоги рассмотрения понятий система  и структура органов  исполнительной  власти  и  их  соотношения,  отметим,  что  это соотношение  укладывается в рамки философских  категорий «часть и целое», выражающие  отношение  между  совокупностью  предметов  (или  элементов отдельного объекта) и связью, которая объединяет эти предметы и приводит к  появлению  у  совокупности  новых  (интегративных)  свойств  и закономерностей,  не  присущих  предметам  в  их  разобщенности.  Благодаря этой связи образуется целое, по отношению к которому отдельные предметы выступают в качестве ее частей. Таким образом, будет не верным понимать систему  органов  исполнительной  власти  как  перечень  этих  органов, являющихся элементами как структуры, так и самой системы, т.е. это нечто большее,  именно  самостоятельное,  упорядоченное,  единое,  объективное целое, т.е. это «система».

Безусловно, структурные  подразделения органа исполнительной власти могут  быть  лишь  элементом  структуры  этого  органа,  не  являясь  частью системы  данных  органов.  Как  отмечалось,  и  конкретный  орган исполнительной  власти,  являясь  элементом  (частью)  системы  органов исполнительной власти, в то же время не в состоянии дать характеристику или отразить саму систему этих органов. По нашему мнению, только формы (виды)  исполнительных  органов  входят  в  понятие  «система  органов исполнительной  власти»,  а  не  более  подвижный,  изменяющийся  перечень конкретных органов, принадлежащих к этой власти. Именно формы (виды), связанных  общей  функцией  –  осуществления  исполнительной  власти, образуют единое целое – систему органов рассматриваемой ветви власти.

Несмотря  на  то,  что  в  последнее  десятилетие  в  Республике  Беларусь были  приняты  законодательные  и  иные  нормативные  правовые  акты, определяющие  современную  систему,  структуру конкретных органов исполнительной власти, однако сами понятия «система» и  «структура»  органов  исполнительной  власти  законодательно  пока  не определены.  В  первоначальной  редакции  Конституции  1994  г.  говорилось, что  Президент  Республики  Беларусь  «руководит  системой  органов исполнительной  власти  и  обеспечивает  их  взаимодействие  с представительными  органами»  (пункт  2  части  первой  статьи  100), но  само содержание  названной «системы» в законодательстве  не  пояснялось  и соответственно  не  раскрывалось.  Как отмечалось,  в действующих конституционных положениях  и законодательстве  отсутствуют такое понятие,  как    «система  органов исполнительной  власти  Республики Беларусь».  В  законодательстве  говорится  о  «единой  системе  местного управления»,  структурные  элементы  которой  (исполнительные  комитеты  и местные  администрации  районов  в  городах)  «входят  в  систему  органов исполнительной  власти»  (статьи  1,  9,  11  Закона  о  местном  управлении  и самоуправлении в Республике Беларусь), о полномочиях, предоставленных иным  государственным  органам,  «не  входящим  в  систему  исполнительной власти», о «системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь» (часть вторая статьи 3,  статья  12  Закона  о  Совете  Министров  Республики  Беларусь).  Но указанные положения пока остаются «мертвыми», поскольку их содержание в законодательстве не раскрывается.  

Глава 3.  Виды органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти, как органы государства в  целом, так и органы государственного управления, в частности, можно классифицировать по  ряду  признаков  и  прежде  всего  в  зависимости  от  организационного устройства,  организационных  форм,  характера  компетенции,  способа образования,  порядка  решения  подведомственных  вопросов  и  т.д.  В зависимости  от  критерия,  который  кладется  в  основу  классификации, можно  выделить  следующие  виды  органов  исполнительной власти Республики Беларусь. 

1.  По  организационно-правовым  формам  различаются: 

а)  Президент;

б)  Правительство  –  Совет  Министров; 

в)  министерства; 

г) государственные  комитеты; 

д)  исполнительные  комитеты; 

е) администрации  районов в городах.

Организационно-правовые  формы  органов  исполнительной  власти сами  по  себе  не  всегда  определяют  их  место,  назначение,  характер компетенции,  принципы,  лежащие  в  основе  порядка  разрешения подведомственных  дел.  Эти  параметры  закрепляются  в  нормативно-правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.

Президент Республики Беларусь осуществляет государственную  власть в  качестве  Главы  государства,  возвышаясь  над законодательной, исполнительной  и судебной  ветвями власти.  Определяя внутреннюю  и внешнюю политику, обеспечивая преемственность и взаимодействие органов государственной власти  и осуществляя посредничество  между ними  (части первая  и  вторая  статьи  79  Конституции),  он  организационно  не  входит  в систему какой  либо ветви государственной власти. Тем не менее основной удельный  вес полномочий  и их  характер  позволяет  по  материальным,  а  не формальным  критериям  его отнести к особым  органам исполнительной власти.

На  базе  действующих  нормативно-правовых  актов  по организационным  формам  подчас  сложно  определить  функциональное назначение,  компетенцию  и  организацию  работы  органов  исполнительной власти  одной и той же  формы.  Особенно  это касается  министерств, государственных комитетов и отчасти исполнительных комитетов.

Министерство,  государственный  комитет  –  республиканский  орган государственного  управления  (функциональный  или  отраслевой), проводящий государственную политику и осуществляющий регулирование и управление  в  определенной  отрасли  (сфере  деятельности)  и координирующий  деятельность  в  этой  отрасли  (сфере)  других республиканских  органов  государственного  управления  Республики Беларусь. Из данного определения можно сделать два вывода: во-первых, министерства  и государственные комитеты  проводят  «государственную политику», т.е. являются своего рода «политическими учреждениями» и, во-вторых,  не  проводится  различие  между  министерством  и  государственным комитетом по характеру компетенции, т.е. они могут быть как отраслевыми, так и функциональными (межотраслевыми).

Что  же  касается  такой  формы  как  «исполнительный  комитет»,  то следует  помнить,  что  данная  форма  проявляется  как  исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения),  базового  (городские  (городов  областного  подчинения), районные) и  областного  уровней  (статья  9  Закона о  местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь).  

2.  Учитывая  территориальный  масштаб   деятельности  органов исполнительной  власти,  их  можно  классифицировать  на  а) общереспубликанские   и  б)  местные.  И  первые,  и  вторые  включают  в   себя большое  и  неоднородное  количество  органов.  К  общереспубликанским (общегосударственным)  органам  относятся  две  группы  органов исполнительной  власти:  центральные  (Правительство  –  Совет  Министров Республики  Беларусь)  и  республиканские  (министерства,  государственные комитеты).  Данные  органы  именуются  в  Конституции  (см.  статью  106)  и законодательстве  соответственно  «центральный  орган  государственного управления» и «республиканский орган государственного управления».    

Местными  органами  исполнительной  власти  являются  те,  которые свою деятельность распространяют на соответствующую административно-территориальную единицу. К ним относятся исполнительные комитеты всех трех уровней и местные администрации районов в городах. В Конституции Республики  Беларусь  они  именуются  «местное  управление»  и  «местные исполнительные и распорядительные органы» (см. статьи 117, 119, 120, 122), а в Законе о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь – «местное  управление»,  «органы  местного  управления»,  «исполнительные  и распорядительные  органы»,  которые  «входят  в  систему  органов исполнительной власти» (см. статьи 1, 9, 11).

В  части  восьмой  статьи  12  Закона  о  Совете  Министров  Республики Беларусь  установлено,  что «в  целях реализации  полномочий республиканских органов государственного управления в административно-территориальных единицах  Республики  Беларусь  могут создаваться в установленном порядке их территориальные органы».  А.Н.  Крамник относит  такие территориальные органы,  наряду с отделами  и управлениями  местных исполнительных  комитетов и местных администраций, к органам исполнительной власти.

В  законодательстве  рассматриваемые  структурные  подразделения  определяются  по-разному.  Например,  комитет по  образованию является структурным подразделением  Мингорисполкома и «государственным органом», проводящим государственную политику в области образования; фонд  «Минскгоримущество» является  структурным подразделением Мингорисполкома  по  вопросам  управления,  распоряжения, разгосударствления  и  приватизации  государственного  имущества, находящегося  в  собственности  города  Минска,  а  также  «территориальным органам  государственного  управления  Министерства  экономики»  по вопросам  проведения  государственной политики  в части управления, распоряжения  имуществом,  находящимся в республиканской собственности.  Примером  органов республиканских органов исполнительной  власти на местах, т.е. находящихся в административно-территориальных единицах и подчиненных не местным исполнительным комитетам (администрациям), а органам, их создавшим, являются военные комиссариаты. В соответствии с Положением  о  военных  комиссариатах,  утвержденным  постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 11 июня 2005 г. № 62448, военные комиссариаты  являются  «местными  органами  военного  управления»,  в которых  осуществляется  военно-мобилизационная  и  учетно-призывная работа.  Создание  военных  комиссариатов  осуществляет  Министерство обороны Республики Беларусь по согласованию с руководителями местных исполнительных  и распорядительных  органов,  а общее руководство их деятельностью осуществляет  начальник Генерального  штаба Вооруженных Сил (пункты 3, 4, 7 Положения).