Исполнительная власть

Отделы,  управления,  комитеты,  департаменты,  являясь  структурными подразделениями  органов  исполнительной  власти  (исполнительных комитетов, министерств, государственных комитетов), по большому счету не являются  органами  государства,  т.к.  для  последних  характерна относительная  обособленность,  самостоятельность  и  осуществление государственной  власти  непосредственно.  Поэтому  определения структурных  частей  органа  исполнительной  власти  как  «государственный орган»,  «отраслевой  орган  исполнительной  власти»  не  являются  верными. Они  могут  выступать  как  органы  государственного  управления,  но  не  как органы исполнительной власти. Это относится и к территориальным органам республиканских органов исполнительной власти.

3.  В зависимости от  характера компетенции (или содержания деятельности)  выделяются  органы  исполнительной  власти  общей, отраслевой, межотраслевой (функциональной) и специальной компетенции.

Органы  исполнительной  власти,  общей  компетенции  осуществляют руководство  на  подведомственной  территории  всеми  или  большинством отраслей  и  сфер  деятельности  государственного  управления.  К  органам исполнительной  власти  общей  компетенции  относятся  Совет  Министров  – Правительство  Республики  Беларусь,  исполнительные  комитеты  местных органов  управления  и  местные  администрации  районов  в  городах.  Органы общей компетенции являются коллегиальными.

Органами  исполнительной  власти  отраслевой  компетенции  являются те,  которые  проводят  государственную  политику  и  осуществляют регулирование  и  управление  порученными  им  отраслями  хозяйственного, социально-культурного  и  административно-политического  строительства. Под  отраслью  государственного  управления  понимается  система территориальных  органов  местного  управления  и  органов  управления предприятий,  организаций,  объединений  и  учреждений,  связанная общностью конкретного объекта управления (например, сельское хозяйство, здравоохранение,  внутренние  дела,  оборона  и  т.п.).  К  органам исполнительной  власти  отраслевой  компетенции  относятся  только республиканские органы государственного управления, т.е. ряд министерств и государственных комитетов (например, Министерство лесного хозяйства, Государственный военно-промышленный комитет).

Органы  исполнительной  власти  межотраслевой  компетенции  выполняют специальные функции  для всех или большинства отраслей и сфер деятельности  (управления).  Данные  органы  наделены  надведомственными  полномочиями  по  отношению  к  организационно  неподчиненным  им управляемым  объектам,  т.е.  они  обеспечивают  координацию, согласованность  и  единство  действий  при  решении  общегосударственных или межотраслевых задач. Границы действия органов исполнительной власти межотраслевой  компетенции  значительно  шире,  чем  у  органов  отраслевой компетенции,  т.к.  их  деятельность  является  функциональной  и распространяется на все или большинство отраслей управления. В отличие от отраслевого  (так  называемого  «линейного»)  управления,  представляющего собой  совокупность  вертикальных  правоотношений,  при  межотраслевом управлении  имеют  место  горизонтальные  правоотношения,  т.е.  отношения субъектов,  организационно  не  подчиненных  друг  другу,  и  решаются специальные вопросы,  имеющие межотраслевой характер  (например, стандартизация, ценообразование, налоги и т.п.). Традиционно к органам межотраслевой компетенции относят государственные комитеты,  например,  Государственный комитет по стандартизации,  Государственный  комитет  по  науке  и  технологиям  и  т.п.

4.  По  порядку  (способу  и  процедуре)  формирования  органы исполнительной  власти  можно  классифицировать  на  избираемые, образуемые и назначаемые. 

Избираемые  органы  исполнительной власти, как,  например,  в России администрации административно-территориальных образований,  в Республике Беларусь отсутствуют, за исключением Президента Республики Беларусь,  который,  по  нашему  мнению,  входит  в систему органов исполнительной  власти. До  принятия  (вступления  в силу)  Конституции Республики  Беларусь  1994  г.  и Закона  о местном управлении  и самоуправлении  в Республике  Беларусь  исполнительными и распорядительными органами  местных Советов народных  депутатов являлись  избираемые  ими  исполнительные  комитеты  (статья  132 Конституции 1978 г.). Но не следует забывать, что в то время господствовала идея Советов как единственных органов государственной власти с наличием при  них  органов  государственного  управления  и  отвергался  принцип «разделения властей». Понятие  «образовывать»  имеет  несколько  значений  и  одно  из  них «создать»,  «организовать».  Органы  исполнительной  власти  могут учреждаться как  новые  органы,  создаваться  на  базе  реорганизованных органов,  ликвидироваться  с  передачей  их  функций  другим  органам, ликвидироваться  вместе  с  их  функциями  в  случае,  если  отпала необходимость в осуществлении соответствующих функций и полномочий.

5.  Органы  исполнительной  власти  в  зависимости  от  занимаемого положения  и  места  в  системе  органов  исполнительной  власти подразделяются на вышестоящие и нижестоящие. Первые, как правило, не вмешиваются  в  оперативную  деятельность  вторых,  но  в  то  же  время  они контролируют  их,  а  акты, издаваемые  нижестоящими  органами,  должны соответствовать актам вышестоящих органов.  Если  это касается  местных органов исполнительной власти, то в соответствии с частью третьей статьи 122  Конституции Республики  Беларусь  их  решения отменяются  только  в случае  их  несоответствия  законодательству.  Такие  решения  отменяются, помимо  соответствующих  Советов  депутатов,  вышестоящими исполнительными  комитетами,  а  также  Президентом  Республики  Беларусь.

6.  По  порядку  разрешения  подведомственных  вопросов  различаются коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти.

Коллегиальные  органы  –  это  организационно  и  юридически объединенные  группы  лиц,  которым  принадлежит  приоритет  в  принятии решений  по  наиболее  важным  вопросам  компетенции  данных  органов.  В коллегиальных  органах  решения  принимаются  большинством  их  членов  в сочетании  с  персональной  ответственностью  за  их  исполнение,  за руководство  порученными  участками  работы.  К  данным  органам исполнительной  власти  относятся  Совет  Министров  Республики  Беларусь, исполнительные  комитеты  всех  трех  уровней  и  местные  администрации районов в городах.

Единоначальными органами являются те, в которых решающая роль в  принятии  и  осуществлении  решений  по  вопросам  их  компетенции принадлежит возглавляющим данные органы руководителям. Единоначалие обеспечивает  оперативность  руководства,  создает  возможность  для использования  индивидуальных  способностей  и  опыта  руководителей, повышает  их  персональную  ответственность  за  результаты  работы  органа. Единоначальными органами исполнительной власти в Республике Беларусь являются  министерства  и  государственные  комитеты  (до  принятия  и опубликования  Указа  Президента  Республики  Беларусь  «О  структуре Правительства  Республики  Беларусь»  от  5  мая  2006  г. № 289  в  эту  группу можно  было  относить  и  комитеты  при  Совете  Министров  Республики Беларусь).

Единоначалие  эффективно  тогда,  когда  оно  не  перерастает  в единовластие,  подавление  инициативы,  авторитарность,  т.е.  опирается на различные демократические институты. В системе органов исполнительной власти сочетание коллегиальных и единоначальных начал способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению,  так и оперативному решению вопросов.

В  литературе  существуют  и  иные  классификации.  Например,  в зависимости  от  правовой  основы  образования  различают  органы, создаваемые  на  основе:  а)  конституций;  б)  текущего  законодательства;  в) подзаконных  актов.  Но  большинство  классификаций  проводится,  как правило,  на  основе  отождествления  органов  исполнительной  власти  с органами государственного управления, что является неприемлемым. Что же касается  рассмотренной  классификации  органов  исполнительной  власти Республики  Беларусь,  то,  во-первых,  она  не  бесспорна  и,  во-вторых,  ее можно было продолжить, но по менее значимым критериям.

 Глава 4. Основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.

Основным организационным  принципом построения органов исполнительной власти является сочетание централизации и децентрализации.

Принцип централизации  вытекает из единства системы органов исполнительной власти. Он обусловлен наличием предметов ведения, полномочий, функций. В централизованном порядке определяются звенья этой системы, взаимоотношение между звеньями в системе.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. Так, например, характер полномочий, задачи, функции министерства закрепляются в Положении о нем, которое утверждается Советом Министров Республики Беларусь, и в рамках этих полномочий министерство самостоятельно. Но в то же время, исходя из принципа централизации, акты министерства должны соответствовать Конституции Республики Беларусь, декретам и указам Президента Республики Беларусь, постановлениям Совета Министров Республики Беларусь.

Полномочия  исполкомов определяются в зависимости  от их места в системе местных  органов управления. В пределах соответствующей  административно-территориальной единицы (области, районе) они действуют самостоятельно.

Сочетание централизации  и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать ее единство в многообразии.

Принцип законности проявляется, прежде всего, в том, что  все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Республики Беларусь, законы, подзаконные нормативные акты.

Правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции Республики Беларусь, не имеют юридической силы.

Акты нижестоящих  органов исполнительной власти не должны противоречить актам вышестоящих  органов.

Правовой основой  построения системы органов исполнительной власти являются: Конституция Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»; Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»; Закон Республики Беларусь «О предприятиях Республики Беларусь».

Исходя из этих нормативных установлений, следует выделить следующие звенья в системе органов исполнительной власти:

Совет Министров  Республики Беларусь.

Центральные органы исполнительной власти отраслевой и  специальной компетенции:

министерства;

государственные комитеты;

комитеты при Совете Министров;

Местные органы государственного управления;

Местные органы внутреннего управления - администрация  предприятий, учреждений.

Полномочия Президента Республики Беларусь в сфере исполнительной власти

Пост Президента учрежден в республике Конституцией Республики Беларусь 1994 г., и соответственно в ней, а также в Законе Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь» закреплен правовой статус Президента. Президент осуществляет государственную власть в качестве главы государства, возвышаясь над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Президент Республики Беларусь олицетворяет единство народа, является гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь, обеспечению политической и экономической стабильности. Президент организационно не входит в систему какой-либо ветви государственной власти.

Президент Республики Беларусь обладает обширными полномочиями по отношению к исполнительной власти. Эти полномочия относятся как к области формирования ее организационной системы, так и содержательной части важнейших направлений ее функционирования.

Согласно Конституции  Республики Беларусь Президент:

• формирует Совет Министров Республики Беларусь, определяет его структуру;
• с согласия Палаты Представителей назначает на должность Премьер-министра Республики Беларусь, его заместителей, министров и других членов правительства;
• своими указами определяет систему органов исполнительной власти, назначает руководителей республиканских органов государственного управления и определяет их статус;
• своими указами оказывает влияние на различные стороны самого содержания деятельности Совета Министров и всей системы исполнительной власти;
• имеет право отменять акты Правительства, местных органов исполнительной власти.

Вместе с  тем с точки зрения требований законности Президент Республики Беларусь не должен подменять органы исполнительной власти, представляющие собой самостоятельные звенья системы этой власти.

Организационно  Президент никому не подчинен, он обладает высокой степенью независимости от других государственных органов. Но в правовых актах, регулирующих его правовой статус, закрепляется вторичный, подзаконный характер президентской власти. Декреты, указы, распоряжения Президента принимаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь.

Конституцией  Республики Беларусь предусмотрена  политическая ответственность Президента Республики Беларусь за нарушение Конституции, законов и данной им присяги. За такие действия он может быть отрешен от должности.

Для непосредственного  обеспечения деятельности Президента, реализации его полномочий Президентом создаются Администрация Президента Республики Беларусь и другие органы государственного управления.

Правовой статус Администрации Президента Республики Беларусь закреплен в Положении, утвержденном указом Президента Республики Беларусь от 23 сентября 1997 г. № 97.

Администрация Президента Республики Беларусь:

является органом  государственного управления;

обеспечивает  деятельность Президента в области  государственной кадровой политики и идеологии;