Национально-государственная автономия

Административная автономия не обладает правом издавать свои местные  законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В Китае представительные органы автономных образований могут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждению вышестоящих представительных органов или Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих органов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства.

В районах административной автономии  в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата³.

Как уже отмечалось, автономные образования  могут создаваться и в субъектах  федеративных государств. Они имеются  в Индии, например в штате Ассам. Губернаторы штатов Индии, где есть автономные округа некоторых этнических групп, вправе делать изъятия из законов в пользу местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельского хозяйства и др. Автономный край Косово имеется в Сербии — субъекте югославской федерации.

Административная автономия существует в меньшем числе стран, чем политическая. В Никарагуа есть два округа на Атлантическом побережье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молдавии — два округа, где проживают гагаузы, в Индии автономия создается для некоторых мелких народностей в отдельных штатах. Больше всего автономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями (в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).

Наряду с двумя формами территориальной  автономии в некоторых странах  используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства.

С ними консультируются при решении  вопросов языка, быта, культуры. Эта  форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих национальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов, он не столько занимается вопросами языка и культуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы и периодичность выпасов и т.д.).

В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные образования. К их числу относятся так называемые исторические единицы Великобритании — Шотландия и Уэльс. В главных  городах этих единиц страны есть свои ведомства, в правительство Великобритании входят министры по делам Шотландии и Уэльса (а также Северной Ирландии, которая является автономией), но предложение об автономии Шотландии и Уэльса было отвергнуто на референдуме их избирателями. В отдельных странах Африки есть межгосударственная “кочевая автономия” для туарегов — кочевых племен, определены границы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.

В целом необходимо отметить возрастание  числа разных форм автономии, ее разнообразие, увеличивается численность автономных образований в мире. Вместе с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать территориальную автономию в стране исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления.

2. Национально-государственные автономии в Российской Федерации

1. Исторический аспект создания автономий

Вопросы о сути национально-территориальной  и национально-культурной автономии, их соотношении и роли в современной  России являются весьма непростыми. Перед  их рассмотрением в рамках данного материала хотелось бы определиться с понятиями – это тоже не легко, но все же необходимо для рассмотрения основных проблем.

Под национально-территориальной  автономией в конституционном праве, как уже отмечалось, чаще всего понимают создание этносом (нацией, народностью), проживающим на территории своего традиционного обитания, собственного национально-государственного образования. Территория, то есть область проживания, в данном случае решающий фактор – отсюда часто национально-территориальную автономию называют также и областной автономией.

Конкретные автономные единицы  могут по-разному называться, в  нашей стране возникли такие наименования, как автономная республика, автономная область, автономный (ранее – национальный) округ. Национальная «окраска» соответствующей единицы отражается в названии – оно связано с именем этноса (или этносов), для которого (которых) создано это образование.

Территория чаще всего является историческим местом обитания этноса (хотя исключения также бывают – например, для Еврейской автономной области территория была подобрана в Сибири, и предполагалось, что как раз она и «притянет» многих советских евреев на постоянное жительство, но этого в действительности не получилось). Этнос на своей территории не обязательно составляет большинство; собственно, не в этом и дело – национально-территориальная единица должна стать средством не для возвеличивания интересов этноса, их приоритета перед лицами другой национальности, проживающими на той же территории, а для необходимого учета национальных интересов в промышленной, образовательной, культурной, духовной и других направлениях региональной политики на данной территории. Все граждане государства, проживающие на территории автономии, образуют ее население, народ, автономное образование выражает интересы всех, независимо от национальной принадлежности; но вместе с тем оно выражает и интересы соответствующего этноса.

В немалой степени создание автономной единицы предполагает и  проведение соответствующей общегосударственной политики в целях учета специфических, подчас сложных интересов этноса и территории⁴. Для национально-территориальной единицы предусматриваются, наряду с этим, и различные варианты представительства в общегосударственных органах, а также запрашивание заключений и мнений органов власти единицы по проектам общегосударственных законов, а порой и других актов. Автономная единица называется не только национально-территориальным, но и национально-государственным образованием по той причине, что она чем-то похожа на государство, отсюда и выражение «государствоподобное» образование.

По степени «приближенности» к государству выделяют два вида (или уровня) национально-территориальных автономий: политическую автономию (это республика – своеобразное государство, не похожее на «настоящие» государства тем, что не обладает государственным суверенитетом, но имеет некоторые внешние атрибуты государства – конституцию, законодательство, высшие органы власти, кроме того, напрямую входит в состав «большого» государства); административную автономию (автономная область, автономный округ) – она ближе к обычным административно-территориальным единицам, к тому же может и входить в их состав.

Национально-культурная автономия  отличается от национально-территориальной, прежде всего, по такому официально-юридическому признаку, как экстерриториальность. Иначе говоря, она создается как объединение лиц соответствующей национальной принадлежности, проживающих на всей территории государства (или части государства). У таких лиц может вообще не быть своей исторической территории (родины) в данном государстве – например, национально-культурную автономию в России имеют немцы, грузины, армяне, греки, корейцы и т.д.

Но может быть и так, что  определенная часть этноса живет  на своей территории, и там созданы субъект Федерации или автономное образование. Однако есть и немало лиц, принадлежащих к данной нации, но расселившихся за пределами ее исторической территории. Вот они-то и создают национально-культурную автономию. Наглядный пример: есть Республика Татарстан, но есть и национально-культурная автономия татар, проживающих за пределами Татарстана.

Другое отличие заключается  в том, что национально-территориальная  автономия – это часть государственного устройства страны. А национально-культурная автономия по российскому законодательству – общественное объединение. Федеральный закон⁵ от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с последующими изменениями и дополнениями, последняя редакция от 30 ноября 2005 г.) в ст. 1 «Понятие национально-культурной автономии» гласит, что национально-культурная автономия в Российской Федерации – это «форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». И далее: «Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация».

С учетом подходов, заложенных в конституционном законодательстве, следует определиться с целями создания той и другой автономии. И прежде чем говорить о сегодняшнем дне, надо сделать небольшой исторический экскурс. В начале ХХ в. к проблеме разрешения национального вопроса в России было повышенное внимание всех политических партий, возникших в государстве после знаменитых царских реформ, провозгласивших политические свободы и создание парламентаризма в России.

Если говорить кратко, в  качестве главных средств для  решения национальной проблемы предлагались: унитарное государство с автономией областей, отличающихся специфическими национальным составом, языком, экономикой, духовностью; федерация, в которой регионы с национальным составом населения становились бы субъектами такой федерации.

Надо сказать, что в основном партии, независимо от их политической направленности, выступали за сохранение унитарной природы Российского государства, с предоставлением областной (т.е. национально-территориальной) автономии соответствующим нациям. Такой же стратегии придерживалась и партия социал-демократов большевиков, которая победила в октябре 1917 г. и стала правящей в России. Большевики выступали за право наций на самоопределение вплоть до отделения и образования независимого государства; и в то же время они не пропагандировали выход нации из единого государства, а выступали за ее областную автономию.

Только в декабре 1917 г. –  начале 1918 г. В.И. Ленин и партия склонились к федеративному устройству России – причина состояла в том, что  страна разваливалась, единой России не было, и в федерации увидели путь к ее воссоединению. Причем и формы федерации на тот момент были неясны, при ближайшем рассмотрении они очень напоминали скорее то же самое унитарное государство с автономией национальных областей, только называть это стали федерацией.

Но характерно то, что к другому виду автономии – национально-культурной, то есть общегосударственному (общетерриториальному) объединению лиц одной национальности – отношение и большевиков, и многих других партий независимо от их политических воззрений на власть было отрицательным. Спрашивается, почему? Причины кроются в трактовке главных целей и последствий такого объединения.

Во-первых, при очевидной внешней  цели объединения – сохранение национальной самобытности, защита национального языка, культуры, литературы, духовности – появлялась опасность цели не афишируемой, даже не предполагаемой, но неизбежной – путь к изоляции лиц данной национальности от граждан иной национальной принадлежности, к замкнутости, к общению внутри сообщества, состоящего из лиц одной нации.

Причем этот путь отнюдь не провозглашался и пропагандировался сторонниками национально-культурной автономии, они  видели самосохранение нации не в  том, что она обособляется от других наций, и предполагали дружеское общение с ними. Но противники национально-культурной автономии считали, что замкнутость и самоизоляция наступят автоматически с ее созданием. Далее, конечно, каждая партия добавляла свои аргументы. Так, для большевиков создание подобной автономии означало, что вместо единой борьбы с трудящимися других национальностей за торжество социализма и пролетарского интернационализма, против эксплуататоров – независимо от их национальной принадлежности – лица соответствующей национальности в рамках национально-культурной автономии «забудут» о такой борьбе, более того, объединятся со своими – «национальными» капиталистами.