О концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ

    Цели  и задачи управления объектами недвижимости 

     
    Совершенствование системы управления недвижимостью должно обеспечить достижение следующих целей:  
    максимально возможное повышение доходности объектов федеральной недвижимости;  
    наиболее эффективное выполнение государством своих социальных функций в процессе использования федеральной недвижимости;  
    стимулирование за счет недвижимости развития реального сектора экономики, обеспечение максимально простого и удобного доступа предпринимателей к объектам недвижимости;  
    исключение возможности для коррупции в процессе управления недвижимостью;  
    вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства.  
    Для достижения указанных целей необходимо:  
    а) сформировать полный реестр государственной недвижимости (баланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий объекты незавершенного строительства;  
    б) четко разграничить и скоординировать полномочия всех государственных органов власти, участвующих в процессе управления недвижимостью;  
    в) сформировать объекты управления, исключив возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения);  
    г) установить, в каких случаях и на каком праве должны предоставляться земельные участки.  
    При этом коммерческим организациям земельные участки должны предоставляться в собственность или на условиях аренды в целях повышения доходов бюджета от использования земли и стимулирования организаций в целях оптимизации размеров занимаемых ими земельных участков.  
    Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования должны предоставляться только организациям, финансируемым из бюджета, и гражданам для использования в некоммерческих целях;  
    д) обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости, выровнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке;  
    е) создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения федеральным имуществом (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал);  
    ж) создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства;  
    з) урегулировать вопросы приобретения государством объектов недвижимости, в том числе определив цели, для достижения которых осуществляется приобретение указанных объектов;  
    и) установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Определить правовые возможности изъятия имущества у унитарных предприятий (например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью);  
    к) выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение). Изъять указанное имущество;  
    л) использовать для эффективного управления недвижимостью механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и оценку), аналогичный гражданско-правовому, поскольку государство при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками. Определить норматив отчисления средств органам по управлению недвижимостью с последующим зачетом их в счет финансирования из бюджета;  
    м) изменить существующий механизм продажи недвижимости, так как он допускает приобретение объектов по низким ценам. Право на приобретение недвижимости подобным образом принадлежит ограниченному кругу лиц в соответствии с законодательством о приватизации. Указанное право должно быть сохранено, но на ограниченный срок. Цена продажи должна определяться на основании рыночной оценки;  
    н) установить для всех субъектов Российской Федерации единый порядок принятия решений об использовании федеральной недвижимости (прежде всего в отношении сдаваемых в аренду объектов), обеспечивающий оперативность принятия решений;  
    о) обеспечить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление федеральной недвижимостью.  
 

    Механизм  управления объектами  недвижимости 

     
    Достижение целей управления объектами  недвижимости возможно при сосредоточении функций распоряжения этими объектами  в одном ведомстве.  
    Основным объектом управления становится комплексный объект, состоящий из земельного участка (или его доли) и всех связанных с ним зданий, сооружений (или их частей).  
    Первым шагом должна стать сплошная инвентаризация объектов недвижимости, результатом которой станет получение информации, позволяющей оперативно провести рыночную оценку объектов недвижимости на основе учета их основных характеристик и использования методов статистической обработки информации о рыночных стоимостных характеристиках реальных объектов недвижимости.  
    С учетом данных реестра государственной собственности государство должно регистрировать свои права на проинвентаризированные и оцененные объекты недвижимости.  
    Следующим шагом должна стать выработка единых правил и процедур принятия решения по распоряжению объектами недвижимости. Они должны основываться на следующих принципах:  
    безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;  
    использование высокодоходной недвижимости в коммерческих целях;  
    запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе;  
    сокращение льгот при использовании объектов недвижимости;  
    прозрачность действий по предоставлению в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц. При наличии 2 и более заявителей необходимо предоставлять в пользование объекты путем проведения торгов;  
    упрощение процедуры оформления прав пользования объектами недвижимого имущества и сокращение ее сроков. Арендаторам, вносящим арендную плату за пользование объектом по рыночной стоимости и выполняющим все условия договора, заключенного в установленном порядке, может разрешаться субаренда с соблюдением уведомительного порядка;  
    продажа объектов незавершенного строительства на инвестиционных условиях исходя из их рыночной стоимости. Объекты, не имеющие рыночной стоимости, могут предоставляться инвесторам в безвозмездное пользование под соответствующие государственным интересам инвестиционные проекты.  
    Изложенные принципы должны быть реализованы в нормативных актах, указанных в приложении к настоящей Концепции.  
 

    Контроль  эффективности управления объектами недвижимости 

     
    Контроль за достижением целей  управления может осуществляться по следующим направлениям:  
    увеличение доходов бюджета от использования государственного имущества;  
    своевременная разработка и принятие соответствующей нормативной правовой базы;  
    сближение ставок за аренду государственного имущества и рыночных ставок арендной платы;  
    обеспечение полноты реестра объектов недвижимого имущества.  
 

    II. Приватизация государственного  имущества  

    1. Цели, задачи и  принципы государственной политики приватизации 

     
    Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58,9 процента предприятий  стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:  
    не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;  
    структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий;  
    привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;  
    в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.  
    Для устранения перечисленных негативных тенденций необходимо изменить приоритеты государственной политики в области приватизации, разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом.  
    Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с настоящей Концепцией является кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом.  
    Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:  
    создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса, прежде всего в реальном секторе российской экономики;  
    вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности, оптимизация структуры государственной собственности, включая структуру участия государства в хозяйственных товариществах и обществах, уменьшение расходов федерального бюджета на управление государственным имуществом;  
    привлечение инвестиций в реальный сектор российской экономики, прежде всего за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочном развитии российских предприятий, готовых взять на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или) социальных условий и безусловно их выполнять;  
    создание широкого слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией российского рынка и ее продвижение на мировой рынок, расширение производства и создание новых рабочих мест;  
    обеспечение контроля за выполнением обязательств собственниками приватизируемого имущества;  
    существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления за счет усиления ответственности собственников приватизированных предприятий и заинтересованности руководства и персонала предприятий в результатах их производственной деятельности;  
    формирование более эффективной структуры горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе российской экономики;  
    восстановление активного функционирования фондового рынка;  
    рациональное пополнение доходной части бюджета с акцентом на Бюджет развития Российской Федерации;  
    усиление социальной направленности процесса приватизации государственного имущества.  
    Настоящая Концепция основывается на следующих основных принципах:  
    а) решение о целесообразности приватизации государственного имущества разрабатывают органы по управлению государственным имуществом совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с позиций повышения эффективности его использования. Окончательное решение о приватизации каждого предприятия, производящего продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, принимает Правительство Российской Федерации на основе Федерального закона "О государственной программе приватизации". В необходимых случаях государство должно сохранять свое участие в управлении предприятиями путем закрепления акций либо путем использования специального права ("золотой акции");  
    б) способ приватизации каждого объекта государственной собственности определяется органом по управлению государственным имуществом на основании анализа предложений управляющих компаний, оценщиков, аудиторов, финансовых и юридических консультантов;  
    в) нормативная правовая база, режим и методы регулирования процессов приватизации должны быть едины на всей территории Российской Федерации.  
 

    2. Основные меры  по реализации  государственной  политики приватизации 

     
    Основными мерами, призванными  обеспечить достижение цели государственной политики в области приватизации, должны стать:  
    1) дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности.  
    Высоколиквидные предприятиЯ приватизируются исходя из необходимости соблюдения баланса между размером инвестиций, направляемых на развитие предприятий, и размером средств, поступающих в государственный бюджет от продажи предприятий, с учетом их реальной ценовой оценки, максимально приближенной к мировому уровню.  
    Приватизация низколиквидных предприятий осуществляется в основном путем привлечения эффективных собственников, подтвердивших свою готовность и умение осуществлять реальные инвестиции и в полном объеме выполнять инвестиционные и социальные обязательства перед предприятием и государством (сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решение экологических задач). Продажа низколиквидных предприятий таким собственникам может осуществляться по минимальной цене при условии тщательного анализа представленного бизнес-плана и реализации мер контроля за системой показателей деятельности приватизированного предприятия;  
    2) расширение инструментария приватизации:  
    а) выпуск производных ценных бумаг, обеспеченных государственным имуществом, позволяющих размещать их на зарубежных рынках ценных бумаг;  
    б) купля-продажа акций на биржевом и внебиржевом рынках в целях оптимизации участия государства в хозяйственных товариществах и обществах;  
    в) продажа государственного имущества по результатам прямых переговоров с инвесторами, в том числе в случае признания аукциона (конкурса) несостоявшимся. Цена этого имущества при проведении прямой продажи должна быть определена исходя из рыночной стоимости, определенной независимым оценщиком;  
    г) продажа государственного имущества с рассрочкой оплаты под гарантии банков;  
    3) принятие приватизационных решений на основе тщательного анализа представленных потенциальными инвесторами долгосрочных планов развития предприятий и заключения приватизационных договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства;  
    4) ориентация на интересы потенциальных инвесторов при безусловном непротиворечии этих интересов интересам государства;  
    5) обязательный учет мирового опыта приватизации, в том числе по предпродажной подготовке предприятий с привлечением финансового консультанта, аудитора, оценщика, юридического консультанта, консультанта по менеджменту;  
    6) сочетание долгосрочных и краткосрочных интересов государства при приватизации.  
    Приватизация должна рассматриваться как структурный элемент единой государственной политики по управлению государственным имуществом, направленной на получение в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе отдачи от приватизации в форме расширения налогооблагаемой базы, создания дополнительных рабочих мест, наполнения отечественного рынка товарами и услугами российских товаропроизводителей, повышения эффективности функционирования всего народно-хозяйственного комплекса.  
    7) усиление социальной направленности приватизации.  
    Способы, методы и инструментарий приватизации должны обеспечивать равные права и возможности для всех слоев российского общества, включая социально не защищенные слои населения. При принятии решений о приватизации государственного имущества необходимо учитывать социальные последствия приватизации, включая вопросы социального развития приватизируемых предприятий и территорий, охраны окружающей среды и здоровья граждан. Необходимо шире практиковать приватизацию государственного имущества путем проведения коммерческих конкурсов с социальными условиями.  
 

    3. Методы реализации  государственной  политики в области  приватизации 

     
    Методы реализации государственной  политики в области приватизации имеют свою специфику в зависимости от вида государственного имущества.  
    В отношении унитарных предприятий необходимо:  
    а) определить их оптимальное количество, осуществить преобразование в акционерные общества, за исключением случаев, когда задачи, решаемые унитарным предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм;  
    б) установить соответствующее распределение средств между бюджетом и унитарным предприятием при продаже государственного имущества, закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения;  
    в) провести в сжатые сроки приватизацию объектов незавершенного строительства, зданий и сооружений, не используемых для государственных нужд, преимущественно в целях создания новых производств, а также изъять неиспользуемое оборудование. Продажа указанных объектов осуществляется по минимальной цене при условии принятия новым собственником обязательств в соответствии с разрабатываемой системой контролируемых показателей;  
    г) определить целесообразность создания вертикально интегрированных промышленных структур, использующих государственное имущество на основе доверительного управления. При создании таких структур необходимо следить за соблюдением антимонопольного законодательства;  
    д) содействовать скорейшему принятию закона, регламентирующего деятельность государственных унитарных предприятий.  
    При принятии приватизационных решений необходимо учитывать сроки и способы приватизации, соотношение между инвестиционной и бюджетной составляющими, пополнение бюджета и перспективное развитие приватизируемого предприятия;  
    В отношении пакетов акций, находящихся в государственной собственности, необходимо:  
    проводить приватизацию высоколиквидных пакетов акций с ориентацией на значительные поступления средств в бюджет, привлекая в обязательном порядке финансовых консультантов, вознаграждение которых должно зависеть от величины полученных при приватизации средств;  
    приватизацию низколиквидных пакетов акций осуществлять путем их продажи по минимальной цене при условиях принятия новым собственником инвестиционных и (или) социальных обязательств (сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решение экологических задач и др.) и проведения предварительного независимого анализа бизнес-плана претендента;  
    проводить в целях повышения эффективности продажи акций, находящихся в государственной собственности, широкомасштабные маркетинговые исследования для выявления потенциального спроса на них. Размеры пакетов акций, способы и сроки их приватизации определяются с ориентацией на интересы потенциальных инвесторов при безусловном непротиворечии их интересам государства;  
    при приватизации акций способами, предусматривающими инвестиционные вложения, ориентироваться прежде всего на отрасли, дающие быструю отдачу и являющиеся "локомотивными". Планируемые к реализации инвестиционные программы должны быть сжаты во времени до технологически приемлемого уровня;  
    в случае признания аукциона (конкурса) несостоявшимся - проведение прямой продажи акций по результатам переговоров с инвестором. При этом цена объекта должна быть не ниже его стартовой цены на несостоявшемся аукционе;  
    осуществлять выпуски ценных бумаг, размещаемых как на отечественном, так и на международных фондовых рынках и обеспечивающих их владельцам отсроченное право на приобретение акций, находящихся в государственной собственности.  
    В случае если в государственной собственности находятся пакеты акций размером менее 25 процентов, предусматриваются следующие меры:  
    внесение акций в уставный капитал другого акционерного общества по рыночной стоимости;  
    увеличение государственного пакета акций до уровня не ниже блокирующего за счет внесения по рыночной стоимости государственного имущества в уставный капитал общества или приобретения акций этого общества на вторичном рынке с последующей продажей пакета акций стратегическому инвестору;  
    передача государственного пакета акций эмитенту либо субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) в счет бюджетного финансирования, обуславливая это погашением и в дальнейшем отсутствием задолженности по заработной плате, по обязательным платежам в бюджеты всех уровней и по другим параметрам;  
    продажа государственного пакета акций по льготной цене работникам предприятий, в том числе в процессе создания народных предприятий.  
    В отношении земли и федеральной недвижимости необходимо:  
    осуществить законодательное урегулирование вопросов создания единых имущественных комплексов, состоящих из земельного участка и расположенных на нем зданий, сооружений и элементов производственной инфраструктуры;  
    обеспечить организационные условия для приватизации объектов недвижимости, включая предприятия, вместе с земельными участками, а также возможность внесения земельных участков в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ при приватизации. Результатом этого должно стать повышение курсовой стоимости акций предприятий и, как следствие, возможность привлечения инвестиций в целях перспективного развития предприятий;  
    провести там, где это целесообразно, приватизацию излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению недвижимого имущества унитарных предприятий и учреждений;  
    осуществить передачу объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) за счет бюджетного финансирования и погашения задолженности федерального бюджета перед бюджетами субъектов Российской Федерации;  
    привлекать инвесторов к участию в деятельности по сохранению памятников истории и культуры, осуществляя при этом контроль со стороны государства за сохранностью, реставрацией и реконструкцией при использовании указанных объектов.  
    В отношении зарубежной собственности необходимо:  
    обеспечить подтверждение прав собственности Российской Федерации на объекты, находящиеся на территории иностранных государств;  
    выявить и обеспечить доказательство прав собственности России на имущество Российской империи и бывшего СССР;  
    вывести из-под дипломатического статуса не использующиеся по прямому назначению площади загранучреждений;  
    осуществлять постоянный мониторинг состава и состояния зарубежной недвижимости и ее использования загранучреждениями и по его результатам проводить перераспределение площадей в целях их более эффективного использования;  
    провести маркетинговые исследования и выработать рекомендации по использованию зарубежного имущества Российской Федерации с учетом специфики страны, в которой это имущество находится и перспектив создания коммерческих структур, способных обеспечить в будущем значительные бюджетные поступления от использования зарубежной собственности.