Понятие административного права

д) координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного строительства;

е) обеспечение реализации прав и обязанностей, а также защиты законных интересов юридических  лиц в сфере государственного управления и т.п.;

ж) определение основ организации  управления организациями государственного сектора;

з) формирование общих начал функционирования различных объектов негосударственного сектора;

и) установление системы  государственного контроля и надзора  за работой управляемой и регулируемой сфер деятельности.

Соответственно этим ведущим  направлениям государственно-управленческой деятельности и проявляются основные функции административного права. Обобщенно характеризуя соответствующую  им роль административного права, следует  акцентировать внимание на главном  в административно-правовом регулировании - на его регулятивной функции. Однако ограничиться данной констатацией недостаточно, поскольку регулировать общественные отношения можно различными средствами и с разнообразными конкретными целями. В силу этого функциональное содержание административного права может быть достоверно понято через детализацию форм проявления его ведущей, т.е. регулятивной, функции⁷.

Имеются достаточные основания  для выделения обобщенно выраженных и имеющих различную целевую  нагрузку подобных форм, в которых, по существу, обнаруживается содержание регулятивной функции административного  права.

1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти.

2. Правотворческая функция,  являющаяся выражением наделения  субъектов исполнительной власти  полномочиями по административному  нормотворчеству.

3. Организационная функция,  проистекающая из организационного  характера государственно-управленческой  деятельности, который постоянно  "поддерживается" нормами административного  права.

4. Координационная функция,  имеющая своей целью обеспечение  разумного и эффективного взаимодействия  всех элементов регулируемой  административным правом сферы  государственного управления.

5. Правоохранительная функция,  обеспечивающая как соблюдение  установленного в сфере государственного  управления правового режима, так  и защиту законных прав и  интересов всех участников регулируемых  управленческих отношений.

Административное право, выполняя свои функции, руководствуется  основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые  закреплены в Конституции РФ⁸.

Важнейшее значение в указанном  смысле имеет ст. 2 Конституции РФ, утвердившая, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Административное право базируется на принципе приоритета личности и  ее интересов в жизни общества. Данный принцип весьма показателен  для административно-правового регулирования, поскольку именно в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными  и гарантированными права и свободы  человека и гражданина, обеспечивается их защита. Нормами данной отрасли  права соответственно формируется  административно-правовой статус личности.

Административно-правовое регулирование  осуществляется с учетом принципа разделения властей. Соответственно процесс административного  нормотворчества тесно увязывается  с законотворческой деятельностью. В этом плане необходимо отметить, например, предоставленное Правительству  РФ право законодательной инициативы, используемое, в частности, для внесения в Государственную Думу законопроектов, поправок к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам, а также письменных заключений по ним и т.п. В настоящее время  принимается ряд важных организационных  мер, способствующих реальному деловому сотрудничеству исполнительных и законодательных  органов (согласительные комиссии с  участием представителей исполнительной власти, тройственные совещания, "нулевое  чтение" законопроектов и т.п.). Основной смысл рассматриваемого принципа - каждый должен заниматься своим делом  в строгих рамках определенной законом  или указом Президента РФ компетенции  в области правотворчества.

Принцип федерализма непосредственно  влияет на процесс и механизм административно-правового  регулирования. Существенное значение при этом имеет тот факт, что  административное и административно-процессуальное право отнесены к совместному  ведению Российской Федерации и  ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно проблемный характер приобретает практика установления административно-правовых норм на уровне субъектов Федерации в соответствии с нормами федерального значения. Дальнейшее укрепление федеративных начал является одним из условий более четкого разграничения правотворческих возможностей между федеральным центром и исполнительными органами республик, краев, областей и т.п⁹.

Принцип законности предполагает, что исполнительные органы (должностные  лица) при применении административно-правовых норм обязаны строго соблюдать Конституцию  и законы Российской Федерации. Административно-правовое регулирование не должно противоречить  Конституции страны и ее законодательству. Иное неизбежно приведет к искажению  конституционно закрепленного механизма  правоисполнения¹⁰.

Принцип гласности (прозрачности) означает, что применяемые в процессе административно-правового регулирования  нормативные акты, затрагивающие  права и свободы граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. При создании административно-правовых норм на любом  уровне должны быть обеспечены условия  для выражения и учета мнения как общественных объединений и  отдельных граждан, так и возможных  адресатов будущих административно-правовых норм.

Принцип ответственности  применительно к административно-правовому  регулированию означает не только реальное наступление административной ответственности  за нарушения требований общеобязательных административно-правовых норм, но и  дисциплинарную ответственность должностных  лиц как за неправомерное применение норм административного права, так и за недобросовестное исполнение своих функций и иные нарушения процедуры подготовки и вступления в законную силу и реализации административно-правовых норм¹¹.

3. Источники и проблемы систематизации административного права как отрасли права

Административное право, как совокупность правовых норм, является одной  из самых крупных отраслей права, что обусловлено, в свою очередь, большим объемом предмета правового  регулирования и разнообразием  охватываемых им отношений. Поэтому  систематизация норм отрасли, которая  проводится во всех отраслях права, здесь  имеет еще большее значение.

Систематизация норм административного  права может быть проведена по различным основаниям. При этом должны соблюдаться два требования. Во-первых, чтобы систематизация исходила из объективного наличия и объективной дифференциации норм, и, во-вторых, чтобы систематизация приносила определенную пользу науке  и практике.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного  и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Известно, что нормы  административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП¹².

В этом первая особенность  СИАП, резко отличающая ее от системы  источников уголовного права.

Во-вторых, ст. 72 Конституции  России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации».

В-третьих, особенность СИАП – многообразие источников. В нее  входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных  органов. Изменяют административное право  своими актами и законодательная, и  исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и  Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной  власти являются источниками административного  права.

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора.

Пятая особенность СИАП –  ее мобильность, изменчивость. В систему  административно-правовых норм часто  вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими  объективными факторами. Нестабильность СИАП связана и с субъективными  факторами: ошибками, политическими  пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы¹³.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, – объективный  факт, который отрицательно сказывается  на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса  нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной  администрации. Во-вторых, кодификация  означала бы чрезмерную централизацию  и концентрацию правотворчества, а  значит, лишение возможности административного  правотворчества федеральных органов  исполнительной власти, органов субъектов  Федерации. Полная кодификация административного  права означала бы нарушение ст. 72 Конституции России.

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основные направления этой работы:

•   повышение качества, взаимосвязи правовых норм;

•   принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

•   усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;

•   устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов – поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.

Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные  распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание  общих ведомственных нормативных  актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных  актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные  органы (Центробанк, Государственный  таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени¹⁴.

Акты субъектов Федерации  публикуются в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а  также в Собрании законодательства или в журнальном издании с  иным названием, специально созданном  для официальных публикаций актов  субъекта Федерации.

Акты федеральных судов  можно найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего  арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному  опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.

К сожалению, с публикацией  источников административного права  не все обстоит благополучно. Не решен вопрос об официальном издании  внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права.

Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством  газет и журналов, в которых  содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем использования  компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Ваше право», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьютеров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. Подобные издания могли бы учредить и субъекты Федерации¹⁵.