Правовые акты

а) правовые акты, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности. К их числу относятся акты, выражающие дисциплинарную власть руководителя по отношению к подчиненным по службе работникам управленческого аппарата. Дисциплинарные взыскания налагаются исполнительным органом или должностным  лицом, имеющим право назначать  государственного служащего на должность;

б) правовые акты, охраняемые мерами административной ответственности. В данном случае необходимо учитывать  следующие особенности самих  актов такого рода.

В них формулируются общеобязательные правила поведения в сфере  государственного управления по специальным  вопросам, определяемым федеральным  законодательством. Например, правила  по стандартизации и качеству продукции.

Ведению Российской Федерации  будет подлежать установление административной ответственности по вопросам, имеющим  общефедеральное значение, в том  числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми  актами. Вне пределов ведения РФ ее субъекты будут осуществлять собственное  правовое регулирование в этой сфере.

Следует обратить внимание на тот факт, что сейчас представительным органам местного самоуправления дано право устанавливать общеобязательные правила, по существу, по всем основным вопросам их компетенции, т.е. их полномочия такого рода определены значительно  более широко и четко по сравнению  с аналогичными полномочиями, например федеральных органов исполнительной власти.

Возвращаясь к видам правовых актов управления, необходимо учитывать, что издание их индивидуализировано. Это означает, что они издаются исполнительными органами в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможности  издания совместных правовых актов  двух или более исполнительных органов (должностных лиц). Это, например, совместные приказы федеральных министерств  и ведомств, глав администраций и  т.д. Например, Правительство Российской Федерации совместно с правительствами  республик, входящих в состав Федерации, определяет степень и порядок  участия в выполнении федеральных  программ заинтересованных сторон. В  рамках ст. 72 Конституции Российской Федерации открывается широкая  возможность для принятия совместных решений исполнительными органами России и такими же органами субъектов  Российской Федерации.

 

Правовые акты управления классифицируют также и по их установленному наименованию. В соответствии с действующими административно-правовыми нормами  каждый вид исполнительных органов  вправе издавать правовые акты определенного  наименования. В настоящее время  используются следующие наименования правовых актов управления:

а) указы и распоряжения Президента Российской Федерации (по вопросам организации и функционирования системы исполнительной власти);

б) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

в) постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции (положения) федеральных  органов исполнительной власти;

г) постановления и распоряжения правительств республик, входящих в  состав Российской Федерации;

д) постановления и распоряжения глав администраций других субъектов  Российской Федерации.

Как правило, указы, постановления, приказы, инструкции, правила и положения  являются нормативными актами управления. Издание правовых актов нормативного характера в виде писем и телеграмм  не допускается.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Требования, предъявляемые к правовым актам управления

 

С учетом юридической характеристики правовых актов управления, их прямой связи с процессом практической реализации исполнительной власти несомненно важное значение тех требований, которые  действующее законодательство, а  также управленческая практика предъявляет  прежде всего к их юридическому содержанию, качеству и порядку их принятия. В самом емком значении суть этих требований заключается в обеспечении  их законности, т.е. соответствия закону.

Это общее требование, вытекающее из подзаконности государственно-управленческой деятельности и, соответственно, форм ее выражения, может быть конкретизировано.

Так, с позиций юридического содержания правовые акты управления должны:

а) не противоречить Конституции  Российской Федерации, действующему законодательству, нормативным указам Президента Российской Федерации;

б) основываться на конституционном  и договорном разграничении предметов  ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и аналогичными органами субъектов Российской Федерации (в рамках общего разграничения предметов  ведения и полномочий);

в) издаваться только полномочным  исполнительным органом (должностным  лицом), т.е. в пределах закрепленной за ним компетенции;

г) учитывать правовые акты вышестоящих органов исполнительной власти;

д) быть юридически обоснованными, т.е. четко выражать основания и  цели издания, а также юридические  последствия, вызываемые его изданием;

е) не должны ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную  самостоятельность нижестоящих  звеньев системы исполнительной власти, а также предприятий, учреждений и организаций как ведомственной  подчиненности, так и независимо от нее и форм собственности;

ж) не должны ограничивать либо нарушать установленные действующим  законодательством права и законные интересы общественных объединений  и иных негосударственных формирований;

з) издаваться с соблюдением  установленной для него формы  и процедуры подготовки, принятия и издания.

 

Естественно, что самым  значительным требованием, пронизывающим  содержание каждого из перечисленных, является недопустимость нарушений  установленных и гарантированных  Конституцией Российской Федерации, а  также конституциями и уставами субъектов Российской Федерации  демократических прав и свобод человека и гражданина.

К правовым актам управления могут предъявляться и иные требования, влияющие на их качество. Например, это  требование оптимальности, четкого  и ясного изложения, соблюдения установленных  реквизитов (печати, подписи, сроки  исполнения, контроль и т.п.), соблюдение коллегиальности, если таковая официально предусмотрена для издания акта (например, для государственных комитетов  и федеральных комиссий и т.п.).

Правовые акты управления независимо от их юридического содержания (правило поведения или конкретное предписание) не являются актами законодательного характера, что не умаляет их значения в системе правового регулирования  общественных отношений и оправдывает  строгие требования, предъявляемые  к ним. Они тем более важны, так как от их соблюдения либо несоблюдения прямо зависит юридическая сила этих правовых актов, т.е. их действие.

Правовые акты управления выполняют свою служебную роль, когда  они действуют, т.е. вызывают те юридические  последствия, ради которых они издаются (принимаются) полномочными исполнительными  органами (должностными лицами). Имеется  в виду либо нормативное регулирование  управленческих общественных отношений, либо создание системы административно-правовых отношений.

Важнейшим условием действенности  акта в указанном смысле является обладание им определенным правовым свойством, а именно — юридической  силой. Это свойство означает, что  данный акт способен выступать в  роли административно-правовой формы  реализации исполнительной власти, т.е. полностью соответствовать ее задачам  и функциям. Данное условие в принципе считается соблюденным в любом  случае издания правового акта управления, поскольку на него распространяется презумпция правильности (действительности). Такая презумпция справедлива, поскольку  имеется в виду волеизъявление субъектов, осуществляющих государственную власть, выражающих волю и интересы государства. Отсюда вытекает вывод: правовой акт  действует до истечения установленного срока его «жизни» либо до его  официального изменения или отмены. Поэтому, как правило, правовой акт  приобретает юридическую силу с  момента его издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок  приведения его в 

 

 

действие (например, устанавливается  определенный срок вступления его в  юридическую силу).

Нормативные акты Президента Российской Федерации вступают в  силу одновременно на всей территории страны по истечении семи дней после  дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в законную силу со дня их подписания. Семь дней —  срок вступления в силу актов Правительства  Российской Федерации, затрагивающих  права, свободы и обязанности  граждан, устанавливающих правовой статус федеральных органов исполнительной власти; иные его акты вступают в  силу со дня их подписания. Может  быть установлен и иной порядок вступления в законную силу названных правовых актов.

Нормативные акты федеральных  органов исполнительной власти, имеющие  межведомственный характер, затрагивающие  статус физических и юридических  лиц, подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской  газете» в течение десяти дней после дня их государственной  регистрации в Министерстве юстиции  РФ. Они публикуются также в  Бюллетене нормативных  актов этих органов. Правовые акты названных органов, не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в законную силу. Вступление же их в силу определяется истечением десяти дней после их официального опубликования, если ими не устанавливается другой порядок.

Таким образом, законная сила правового акта управления определяется двумя формальными моментами: подписание и официальное опубликование.

К данной проблеме имеют  прямое отношение следующие, установленные  Конституцией Российской Федерации  правила:

Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом и  нормативным правовым актом исполнительного  органа субъекта Федерации, изданным вне  пределов ведения Российской Федерации  или совместного ведения Федерации  и ее субъектов, действует правовой акт, принятый на уровне субъекта Федерации (ч. 6 ст. 76). В иных случаях при наличии  противоречий действует федеральный  закон или нормативный акт  федерального органа исполнительной власти.

Во-вторых, правовой акт нормативного характера, затрагивающий права, свободы  и обязанности граждан, не может  применяться, если он не был опубликован  официально для всеобщего сведения.

Действие правовых актов  управления находится в прямой зависимости  от соблюдения установленных требований к их юридическому содержанию и порядку  издания. Несоблюдение указанных требований дает основания для признания  их недействительными, что приводит к утрате ими законной силы.

 

Однако до наступления  такого рода юридического последствия  возможно внесение в текст правового  акта соответствующих изменений  и дополнений, что встречается  в управленческой практике довольно часто. Нередко принимается новая  редакция акта. Естественно, что подобные меры не оказывают влияния на законную силу правового акта.

При этом следует учитывать  также и то, что правовой акт  управления может утратить свою юридическую  силу не только в силу несоблюдения установленных требований. Имеются  в виду случаи, когда истекает срок действия данного акта или когда  по данному вопросу принимается  новый акт и т.п.

Наиболее существенное юридическое  значение имеет признание правового  акта управления недействительным по различным обстоятельствам негативного  характера. Действующее законодательство РФ, а также соответствующие административно-правовые нормы предусматривают, что такого рода утрата актами юридической силы возможна лишь в одном случае, а  именно — когда данный акт отменяется в установленном порядке.

Однако при этом следует  учитывать тот факт, что отмена акта возможна по инициативе исполнительного  органа (должностного лица), издавшего  его (например, наступление события, влекущего прекращение действия акта), а также в силу обнаружения  в нем каких-либо отклонений от установленных  требований.

Отмена правового акта управления в любом варианте означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых он был издан. Налицо его  юридическая ничтожность, точнее —  недействительность выраженного в  нем юридически-властного волеизъявления соответствующего субъекта исполнительной власти. Однако при этом необходимо учитывать, что сама по себе ничтожность  акта не обнаруживается. Например, если акт издан некомпетентным исполнительным органом, сам факт нарушения принципа компетентности должен быть официально установлен в дальнейшем по жалобе гражданина, по протесту прокурора  или же вышестоящим исполнительным органом в порядке контроля.

Поэтому отмена правовых актов  управления является, как правило, результатом  оспаривания их юридического содержания. А это значит, что реально нарушившие те или иные предъявляемые к ним  требования акты управления являются оспоримыми. Их оспаривание означает процедуру поиска доказательств, свидетельствующих  о том, что их юридическое содержание дефектно. С учетом того, что дефектность  акта может иметь различное выражение (характер, объем), признание оспоримых  актов недействительными, т.е. утратившими  свою юридическую силу, не является обязательным результатом их

 

оспаривания. Возможны варианты, когда оспаривание бездоказательно, а потому на юридической судьбе данного  акта оно сказаться не в состоянии. Но возможны и иные результаты. В  любом случае признание либо непризнание  оспариваемого правового акта управления недействительным осуществляется в  официальном порядке.