Шпаргалка по "Административному праву"

Выбор форм управления осуществляется органами не произвольно, а в соответствии с определенными закономерностями. Выбор этих форм зависит от тех юридических установлений, с помощью которых государство регламентирует деятельность органов.

Критерии выбора:

- форма должна соответствовать  целям и функциям органа исполнительной власти;

- форма должна соответствовать  характеру и содержанию разрешаемого вопроса;

- форма должна соответствовать  особенностям объекта управления;

- форма должна соответствовать целям данного управленческого воздействия.

Критериями выбора являются также целесообразность, эффективность и допустимость форм государственного управления.

Классификация форм государственно-управленческой деятельности. Традиционно выделяют следующие виды форм:

- установление норм права или принятие нормативных актов;

- применение норм права,  или издание индивидуальных актов;

- осуществление организационных  мероприятий;

- осуществление материально-технических  операций.

Первые две формы  – правовые, две другие – неправовые (не влекущие правовых последствий).

Другие учебники выделяют также иные формы:

- заключение договоров;

- представление предусмотренных  законодательством отчетов;

- совершение иных юридически  значимых действий (представление справок, совершение нотариальных действий).

Вопрос об отнесении  заключения договоров к формам государственного управления является дискуссионным. Во-первых, заключение гражданско-правовых договоров относится к формам деятельности органов исполнительной власти, но не является управленческой формой. Во-вторых, заключение публично-правовых и, в частности, административных договоров является дискуссионным. В лекционном режиме будут освещены акты управления и административные договоры.

К административным договорам в литературе относят различные управленческие связи горизонтального характера, участниками которых являются органы исполнительной власти. Обобщенно эти взаимосвязи называют управленческими соглашениями (такова терминология ФЗ «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ» или административно-правовыми договорами (терминология научных исследований).

Выделается два основных момента дискуссии – о допустимости и о возможности существования договоров.

Первая точка зрения (учебники под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова) – «концептуальная база для формулирования определенных выводов об их природе пока отсутствует». Законодательство также не закрепляет административные договоры, но говорит о соглашениях между органами исполнительной власти различного уровня. Допустимость заключения таких договоров для органов государства, если нет правового закрепления, весьма сомнительна, (поскольку для них действует принцип «Запрещено все, что не разрешено»), но не исключена. Например, при заключении гражданско-правовых договоров органы действуют в условиях свободного усмотрения. Во всяком случае, для того, чтобы органы заключали подобные административно-правовые договоры, должно быть (хотя бы в общей форме) правовое закрепление такого правомочия.

Возможность заключения договоров связана с вопросом о признании возможности существования горизонтальных отношений в государственном управлении. Практика показывает и теория подтверждает, что не все управленческие процессы протекают в форме отношений власти-подчинения. Например, возможно принятие совместных актов, это горизонтальные отношения равных сторон. Существует масса процедурных отношений, в которых орган и гражданин обладают равными правами. Следовательно, в принципе, возможность равенства сторон не исключается в административном праве, более того, в последнее время возникает все больше отношений равенства в государственном управлении. Методы убеждения становятся преобладающими в сфере управления экономикой и социально-культурной деятельностью. Следовательно, принципиальная возможность заключения административно-правовых договоров существует.

Выводы:

а) пока нет правового  регулирования, нет и официальных  оснований выделять административные договоры в российском праве, но существуют правовые основы для заключения управленческих соглашений;

б) научными исследованиями доказана возможность и необходимость  введения института административных договоров в российском праве.

Вторая точка зрения (Д.Н. Бахрах, А.В. Демин, Тихомиров Ю.А., Старилов Ю.Н., Савотин А.А.).

Административный договор существует, это разновидность публично-правового договора со всеми присущими признаками, но в сфере публичного управления, с участием органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями.

А.В. Демин определяет административный договор как «соглашение  двух субъектов административного  права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которых содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права» (А.В. Демин. Общие вопросы административного договора. Красноярск, 1999. С. 37.).

Приводимые в качестве примеров договоры носят комплексный  характер и регулируются нормами разных отраслей. Например, нормами трудового права регулируются контракты военнослужащих, нормами гражданского права – отношения государственного заказа или контракта, финансового права – налоговое соглашение и т.д. Таким образом, приводимые примеры не представляют собой образцов «чистых» административных договоров в российском праве, это, скорее, иные (гражданско-правовые, трудовые и т.п. договоры с участием органов исполнительной власти).

Особый пример - соглашения между органами исполнительной власти. Управленческие (функционально-управленческие) соглашения, соглашения о делегировании полномочий, договоры между государственными и негосударственными структурами это примеры публично-правовых договоров, (но не всякий публично-правовой договор является административным). К публично-правовым договорам относятся и договоры о разграничении полномочий, но это не административный, а государственно-правовой договор (ст. 26.1, 26.7 ФЗ от 4 июля 2003 г. «Об общих принципах…»), поскольку он требует одобрения законодательными органами. Некоторые называют их нормативными административными договорами (Демин А.В.), некоторые – совместными актами (Бахрах Д.Н.), и т.д.

Таким образом, существование  признается, но различаются позиции  разных авторов

1. Это одна из форм нормативных правовых актов;

2. Это особая самостоятельная  форма и управленческой, и нормативной  деятельности;

3. Это особый вид  публично-правовых договоров. 

Выводы.

Законодательные основы пока отсутствуют, примеров классических «чистых» административных договоров практика не предоставляет, отсутствует единая концепция административного договора. Однако, во-первых, существует очевидная потребность практики, во-вторых, существуют основы для разработки единой научной концепции, в-третьих, существует теория и практика административных договоров за рубежом, например в Германии и Франции.

Административные договоры – это перспективная форма  управленческого взаимодействия органов исполнительной власти с институтами гражданского общества и гражданами, которых государство признает равными партнерами, субъектами, а не объектами государственного управления. Это формы управления «завтрашнего дня». Необходимы разработка стройной теории и правовое регулирование.

Возможно, полезным будет  опыт Германии, где существует теория, законодательное регулирование и практика заключения административных договоров.

Понятие и признаки административного  договора

 

Договор - это род соглашения о взаимных обязательствах. В самом широком смысле договор может быть определен как согласованное волеизъявление двух или нескольких формально равных (в момент заключения договора) субъектов, совершаемое с целью вызвать юридические последствия. (Коренев А.П., Абдурахманов А.А.).

Признаки:

- соглашение, понимаемое  как совместное взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели;

- допускаемая правом юридическая цель, которую преследуют участники договора;

- формальное равенство сторон в данных отношениях;

- участие в нем субъекта, осуществляющего государственное управление.

Эти признаки, выделяемые авторами, характеризуют отношения сторон и сами стороны. Однако главный признак – содержание договора, его предмет и цели:

- предмет – это вопросы, связанные с государственным управлением;

- содержание должно  носить государственно-управленческий характер;

- цель договора - урегулирование управленческих отношений;

- правовая база – нормы административного права;

- ответственность сторон – административный, дисциплинарный или гражданско-правовой характер. Но правовая природа санкций не влияет на содержание договора.

В зарубежном административном праве выделяется как основной еще  один признак – публичный интерес или публично-правовая сфера (т.е., договор должен касаться публично-правовых обязанностей).

Виды: координационные и субординационные договоры.

Договоры о компетенции, договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией) договоры о поступлении на государственную службу.

Вывод: правовое регулирование  административного договора является необходимым условием для признания легитимности существования и правовым основанием для его заключения субъектами публичного управления. Правовое закрепление включает в себя общие положения о понятии, признаках, условиях действительности, порядке заключения и отмены, а также конкретизированное описание договоров в специальных законах, регулирующих отношения в отдельных отраслях.

 

 

 

28. Правовые акты государственного  управления: понятие и виды.

 Понятие и правовая  природа актов управления

 

Слово акт происходит от латинского «actus» и употребляется в значении действия, поступка.

В этом смысле к правовым актам  в теории права относят любые юридически значимые действия (как органов, так и граждан).

В административно-правовом смысле нас интересуют правовые акты управления как правовые формы управленческой деятельности, а именно те из них, которые могут быть отнесены к правовым актам государственного управления.

Понятие актов:

1. Это акты государственного управления (это зависит от широкого или узкого подхода к понятию государственных управления – акты, опосредующие деятельность всех органов государства или только акты органов исполнительной власти);

2. Это - не все управленческие акты, а только правовые, то есть влекущие правовые последствия - возникновение, изменение, отмену норм права или же конкретных правоотношений. Но при этом акты управления - это акты и правоприменения, и правоустановления.

3. Это акты управления - управленческий аспект означает, что это:

а) форма управленческой деятельности, то есть внешнее выражение управления;

б) по своему содержанию - это управленческое решение, то есть волеизъявление субъекта, обладающего властными полномочиями. Следовательно, здесь присутствует волевой момент, это акт выражения властной воли. В этом и состоит сущность акта управления.

4. Властный субъект - государственный орган, или иной субъект, обладающий государственно-властными полномочиями.

5. Властность акта. Орган, выступая как носитель государственно-властных полномочий, принимает акт односторонне-властно, отсюда - властность акта, обязательность его для исполнения всеми адресатами, их согласие не требуется. Обязательность предписаний находит выражение в том, что выполнение акта обеспечивается организационными мерами, методами убеждения и принуждения. Односторонне-властный характер означает определенное административное усмотрение, но не административный произвол.

6. Органы связаны рамками  закона, акты носят подзаконный характер.

7. Официальный характер акта управления состоит в том, что управленческое решение принимается от имени государства.

Характер юридических последствий акта зависит от места органа, издавшего акт, в системе исполнительной власти. Но это связь - не  механическая, поскольку органы могут не находиться в иерархической связи, акты же образуют иерархическую систему: акты, например, субъектов федерации должны соответствовать не только законам федеральным и краевым, но и указам Президента, постановлениям Правительства, актам федеральных органов исполнительной власти.

Дискуссионные вопросы.

1. Объем понятия  актов управления.

Государственное начало в понятии акта связано  тем, что это форма реализации государственной власти.

а) при широком  подходе не называют акты всех органов  актами управления, но поскольку все органы осуществляют внутриорганизационную управленческую деятельность, то можно эти акты относить к правовым актам государственного управления. Значит, это управленческие акты всех органов государства.

б) при узком подходе - это форма выражения деятельности только органов исполнительной власти, следовательно, понятия правовой акт управления и акт органа исполнительной власти – понятия тождественные.

в) промежуточный  подход: такие акты издают все субъекты, осуществляющие государственное управление. Например, акты осуществления делегированных полномочий органами местного самоуправления.

г) следует  различать внешненаправленные и  внутриорганизационные акты управления. Первые выражают сущность государственного управления, вторые носят вспомогательный характер.

2. Терминология.

а) правовые акты государственного управления – традиционное название (

Отличие актов иных органов государственной  власти от актов управления: