Развитие таких
наук, как психология и социология,
и совершенствование методов
исследования после второй мировой
войны сделали изучение поведения
на рабочем месте в большой
степени строго научным. Среди наиболее
крупных фигур в 50—60-е годы следует
назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В.
Томпсона, Д. Истона. Именно они начали
разрабатывать новый подход к государственному
администрированию — поведенческий или
бихевиоральный. В позитивном отношении
оригинальность их работ состоит в том,
что авторы стремились представить в качестве
фундамента науки управления достижения
современной социальной психологии и
социологии и объяснить реальное функционирование
административных служб через анализ
поведения работающих в них индивидов
и групп.
Школа поведенческих
наук несколько отошла от школы человеческих
отношений, которая концентрировала внимание
на методах налаживания межличностных
отношений. Новый подход отличается стремлением
в большей степени оказать помощь государственным
служащим в осознании своих собственных
возможностей в административно-государственных
структурах на основе применения концепций
поведенческих наук. Основной целью этой
школы в самых общих чертах было повышение
эффективности организации за счет повышения
эффективности ее человеческих ресурсов
20 .
В рамках поведенческого
подхода ученые исследовали различные
аспекты социального взаимодействия,
мотивации, характера власти и авторитета
в административно-государственном управлении.
Особенно популярным поведенческий подход
был в 60-е годы. Как и более ранние школы,
этот подход отстаивал «единственный
наилучший путь» решения управленческих
проблем. Его главный постулат состоит
в том, что правильное применение науки
о поведении будет способствовать повышению
эффективности труда как отдельного служащего,
так и системы административно-государственного
управления в целом.
Однако такие
приемы, как изменение содержания
работы государственных служащих и
участие рядовых сотрудников
в процессе разработки и принятия
ответственных решений и программ,
оказались эффективными лишь для некоторых
категорий служащих и в некоторых ситуациях.
Наряду с исследованиями школы человеческих
отношений методы, разработанные в рамках
поведенческого подхода, в конечном итоге
стали использоваться преимущественно
в сфере управления персоналом административно-государственных
учреждений.
С начала 60-х
годов в государственном администрировании
быстро начал набирать популярность
системный подход, чему в немалой
степени способствовали работы Д. Истона,
Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории
систем к административно-государственному
управлению во многом облегчило для руководителей
задачу увидеть всю организацию в единстве
составляющих ее частей, которые неразрывно
связаны с внешним миром. Этот подход также
помог интегрировать вклады более ранних
школ, в разное время доминировавших в
теории и практике административно-государственного
управления 21 .
Главная идея системного
подхода заключается в признании
взаимосвязей и взаимозависимости
элементов, подсистем и всей системы
государственного администрирования
с внешней средой, т.е. с обществом в целом.
Это дает возможность рассматривать взаимосвязи
в системе административно-государственного
управления и между системой и обществом
как единое целое. Такой подход означает,
что стратегия государственного администрирования
не может быть объектом точного прогнозирования
и планирования, поскольку общество постоянно
развивается и изменяется. Вместе с тем
этот подход предполагает акцент на разработке
стратегического управления, устанавливающего
общие цели и способы поведения административно-государственного
управления в целом.
Сегодня системный
подход является одним из самых влиятельных
направлений как в теории административно-государственного
управления, так и в научном
управлении в целом. Многие известные
ученые полагают, что роль этого направления
в современной науке будет возрастать
22 .
Однако теория
систем сама по себе еще не может
помочь руководителям определить, какие
именно элементы административно-государственной
организации как системы особенно
важны. Она только указывает, что эта организация
состоит из многочисленных взаимосвязанных
подсистем и является открытой структурой,
которая взаимодействует с внешней средой.
Этот подход конкретно не определяет основные
переменные, влияющие на функции государственного
администрирования. Точно так же данная
теория не определяет, каким образом среда,
т.е. общество, влияет на систему административно-государственного
управления.
Такое определение
переменных и их влияния на эффективность
административных структур является основным
достижением ситуационного подхода, ставшего
логическим продолжением теории систем.
Он возник в начале 70-х годов и внес важный
вклад в развитие государственного администрирования,
используя возможности прямого приложения
науки к конкретным ситуациям и условиям.
Наиболее известными теориями, разработанными
в русле ситуационного подхода, являются
концепция «мягкого мышления» и «организационная
кибернетика».
Сторонники ситуационного
подхода к административно-государственному
управлению утверждают, что оптимальных
структур не существует. Тем более государственное
администрирование должно быть организовано
таким образом, чтобы оно было на уровне
сложностей и динамики современного общества.
Центральной идеей ситуационного подхода
является анализ ситуации, т.е. конкретного
набора обстоятельств, которые сильно
влияют на данную административную организацию
в данное конкретное время. Поскольку
в центре внимания постоянно оказывается
новая ситуация, в рамках этого подхода
особое значение приобретает «ситуационное
мышление». Используя этот подход, руководители
могут лучше понять, какие приемы будут
в большей степени способствовать достижению
целей организации в конкретной ситуации.
Ситуационный
подход является достаточно новым направлением
в науке, поэтому трудно полностью оценить
сегодня истинное воздействие данной
школы на теорию и практику административно-государственного
управления. Тем не менее уже сейчас можно
сказать, что его влияние велико и, наверное,
будет расти в будущем.
Заканчивая характеристику
третьего современного этапа в развитии
теории административно-государственного
управления, хочется подчеркнуть роль
и значение Организации Объединенных
Наций (ООН) в популяризации и распространении
этой науки.
С 1967 г . под эгидой
ООН регулярно проводятся международные
совещания экспертов по проблемам административно-государственной
деятельности. Помимо этого, в рамках Программы
развития Организации Объединенных Наций
(ПРООН) сегодня осуществляется большая
научно-исследовательская работа с практическим
уклоном, а также проводятся сравнительные
исследования методов и достижений различных
стран в области государственного администрирования.
Создается всемирная система сбора, распространения
и обмена опытом, печатными изданиями,
а также информационными технологиями.
Осуществляется подготовка справочников
и пособий по решению актуальных вопросов
государственного администрирования.
Более чем за
четверть века экспертами ООН проделана
значительная работа по распространению
основных достижений теории административно-государственного
управления в различных регионах мира.
Были составлены и продолжают осуществляться
программы развития государственного
администрирования по отдельным странам,
постоянно разрабатываются мероприятия
регионального и межрегионального характера.
Эксперты регулярно дают оценку и делают
обзор административных возможностей
в целях развития, разрабатывают модели
современных реформ в области административно-государственного
управления, предлагают программы обучения
и переподготовки персонала 23 .
Важное значение
придается также разработке категориального
аппарата и методологии государственного
администрирования в материалах
международных совещаний экспертов
ООН. Сегодня можно говорить, что
теория административно-государственного
управления имеет международное признание
и официальный статус самостоятельной
научной дисциплины.
Американская школа административно-государственного
управления
Сегодня в теории
административно-государственного управления
выделяются несколько исторически
сложившихся школ и направлений. Ведущими
среди них являются американская, английская,
французская и немецкая.
Американская
школа « public administration » имеет общую
эмпирическую направленность своих
исследований. Это неудивительно, поскольку
политологическая традиция в этой стране
с самого начала имела эмпирическую ориентацию.
О преимуществах эмпиризма в политической
теории говорили и говорят многие ее представители.
Профессор Дж. Дрижек из Орегонского университета
подчеркивает, что любой прогресс в научных
исследованиях «может быть охарактеризован
как возрастающая способность науки справляться
со случайностью в эмпирических проблемах»
1 .
Еще более категоричен
Дж. Ганнелл. «Наивно или претенциозно
рассчитывать, — пишет он, — что перестройка
политической жизни, государственного
управления может произойти на основе
проникновения в суть экзистенциализма,
феноменологии, лингвистического анализа,
герменевтики, критической теории и метаэтики»
2 . Дж. Ганнелл полагает, что только на
основе обобщения практики политической
жизни, политического и государственного
управления может плодотворно развиваться
теоретическая мысль.
Идеи Дж. Ганнелла
полностью разделяет известный
американский политолог Ю. Меен: «Наилучшая
стратегия для политических наук, —
подчеркивает он, — состоит в том, чтобы
в максимальной степени быть строго эмпиричным»
3 .
Несколько в
другом аспекте рассматривает проблему
эмпиризма в политических науках
Р. Лейн. Он полагает, что в условиях
научно-технической революции происходит
широкое вторжение «научных критериев
и научного знания» в сферу практической
политики, государственного управления:
«Дебаты еще остаются оценочными и партийными,
но сфера идеологии сокращается под влиянием
господства знания» 4 .
Сама теория административно-государственного
управления необходима для того, чтобы
сделать практику государственного управления
более рациональной.
Уже на начальных
этапах развития американской школы
государственного администрирования
многие ее выдающиеся представители
были не только теоретиками, но и практиками.
Профессор Л. Уайт, который по праву считается
одним из основоположников классического
направления в американской школе, вел
большую практическую деятельность в
качестве члена Комиссии по делам гражданской
службы. Его фундаментальная теоретическая
работа «Введение в науку государственного
управления» ( 1926 г .) во многом является
обобщением практики государственного
администрирования в США.
В теоретическом
плане Л. Уайт во многом опирался на
работы Ф. Тейлора, Г. Гантта, Ф. и Л. Гилбретов,
занимавшихся организацией управления
в бизнесе. Вслед за Ф. Тейлором Л. Уайт
утверждал, что оптимизация использования
средств в административно-государственном
управлении должна быть ориентирована
на достижение поставленных целей с максимальной
эффективностью при минимальных затратах.
Основными принципами искусства государственного
администрирования он считал специализацию,
единство распоряжений, сокращение числа
подчиненных, делегирование ответственности,
централизацию, корпоративный дух (гармонию
персонала).
Л. Уайт полагал,
что ученые должны ориентироваться на
изучение самих административно-государственных
институтов с целью оптимизации их функционирования
и развития. Основное внимание в своих
работах он уделял разработке рациональной
структуры государственного администрирования
как иерархической организации. При этом
Л. Уайт рассматривал государственное
администрирование в качестве универсального
процесса, состоящего из нескольких взаимосвязанных
функций. Главными функциями среди них
он считал планирование и организацию.
Однако классическая
школа в административно-государственном
управлении недооценивала влияние
человеческого фактора на развитие
управленческого процесса. Поэтому
достижения социальной психологии и
социологии в 20-30-х годах во многом
поставили под сомнение универсальность
классических принципов, претендующих
на всеобщность. Представители движения
за человеческие отношения (или «школа
человеческих отношений») попытались
объяснить реальное функционирование
административных служб через анализ
поведения работающих в них индивидов
и групп. Наиболее известными учеными
этого направления в США в 20—50-е годы были
Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам
Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой,
кто определил научное управление как
«обеспечение работы с помощью других
лиц». Она обратила внимание, что четко
разработанные административные структуры
и хорошая заработная плата сотрудников
не всегда вели к повышению производительности
труда, как это утверждали сторонники
классического направления. Силы, возникавшие
в ходе работы между служащими, иногда
превосходили усилия руководителей повернуть
процесс управления в нужную сторону 5
.
Исследования, проведенные
А. Маслоу, во многом позволили понять
причины этого явления. Он разработал
иерархию потребностей, которая вошла
во все учебники по научному управлению
6 . В соответствии с его концепцией мотивами
поступков людей являются в основном потребности
не экономические (как полагали «классики»),
а социальные, эгоистические, позволяющие
реализовать творческие возможности,
и др., которые могут быть лишь частично
и косвенно удовлетворены с помощью денег.
Основываясь на этих выводах, А. Маслоу
рекомендовал использовать приемы управления
человеческими отношениями, включающие
создание благоприятного психологического
климата в коллективе, консультации со
служащими и предоставление им более широких
возможностей для реализации своего творческого
потенциала в работе.
В 50-е годы в
США возникает новое направление
в теории административно-государственного
управления — поведенческий подход.
В отличие от школы человеческих отношений;
сосредоточившей внимание на методах
налаживания межличностных отношений,
в основу нового подхода положено стремление
в большей степени раскрыть возможности
человека в управленческом процессе, применял
концепции поведенческих наук к государственному
администрированию.