Загальний огляд засад проходження державної служби в країнах ЄС

По-третє, така система юридичних засобів представлена в динамічному, “працюючому” вигляді. По-четверте, поняття механізму правового регулювання службово-трудових відносин походить від поняття правового регулювання службово-трудових відносин. По-п’яте, механізм правового регулювання службово-трудових відносин охоплює комплекс послідовно взаємопов’язаних правових засобів. У цьому сенсі він має інструментальний характер [10, c.99].

Відносини у сфері організації  та ефективного функціонування державної  служби регулюються правовими нормами, які містяться в різних за формою, характером та юридичною силою нормативно-правових актах.

Провідне місце серед  усіх нормативно-правових актів, покликаних впорядковувати досліджувану групу відносин, займають закони. У сучасній науковій літературі з теорії держави і права зазначається, що закон – це нормативний юридичний акт вищого державного представницького органу або безпосередньо народу, який має найвищу юридичну силу і містить первинні правові норми країни [10, c.151]. Відповідні закони містять юридичні приписи, в яких закріплюються цілі, завдання, функції та принципи організації та функціонування державної служби. За своїм значенням закон є правовим актом первинного характеру. В законах містяться такі юридичні приписи, які становлять собою відправні начала інших підзаконних нормативно-правових актів у цій сфері.

У нормативно-правовому забезпеченні державної служби крім законів приймають участь й інші нормативно-правові акти, які також покликані регулювати службово-трудові відносини в сфері функціонування державної служби (постанови, укази, положення, статути, правила, інструкції, рішення, розпорядження, накази тощо), але вони мають підзаконний нормативний характер і видаються лише в межах компетенції певного виконавчого органу та не повинні суперечити закону, однак можуть його розвивати, доповнювати та конкретизувати.

Підзаконні нормативно-правові  акти видаються на виконання певних законодавчих положень і виступають як засоби повсякденної управлінської  діяльності стосовно здійснення державними службовцями своїх функцій і  завдань по охороні й забезпеченню прав, свобод та законних інтересів учасників суспільних відносин. У зв’язку з цим підзаконні акти управління мають два джерела особливостей: правове й управлінське. Без правових актів не може бути державного управління як такого, водночас, без останнього – правова система держави втрачає своє регулююче призначення у сфері функціонування виконавчої влади. Ця обставина стала якщо не єдиною, то, в усякому разі, головною й основною причиною різних підходів вчених до визначення поняття підзаконних нормативно-правових актів державного управління.

Наприклад, аналізуючи різноманітні підходи щодо даного аспекту проблематики, В. К. Колпаков говорить про існування трьох найбільш поширених точок зору на розуміння правових актів державного управління.

Відповідно до цього їх розуміють як форми управлінської  діяльності держави, як документи, що виходять від компетентних органів та як владні дії державних виконавчо-розпорядчих органів [13, c.223].

Таким чином, з урахуванням окреслених специфічних ознак, усі підзаконні нормативно-правові акти в сфері державної служби слід поділити на чотири основні групи: загальні, місцеві, відомчі та локальні або внутрішньо організаційні.

Під загальними підзаконними нормативно-правовими актами можливо  розуміти акти, які видаються органами загальної компетенції і поширюються  на всіх державних службовців. За своїм  значенням вони займають друге, після  законодавчих актів, місце в національній системі права. До них відносяться: акти постійно діючих органів Верховної Ради, акти вищих органів виконавчої влади, акти окремих відомств.

Щодо місцевих підзаконних  нормативно-правових актів, то це такі акти, які видаються територіальними  органами державної влади і управління, і поширюються на державних службовців, які перебувають на даній території. На відміну від загальних, ця група актів присвячена питанням місцевого життя в межах тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці – області, району, міста, селища. Звідси й своєрідність її юридичної сили.

Наступний рівень – відомчі  підзаконні нормативно-правові акти, під якими слід розуміти акти, які видаються органами спеціальної компетенції (міністерствами, комітетами, відомствами) і поширюються в основному на структурні підрозділи й державних службовців, котрі входять до складу цього відомства.

У певних аспектах свого  регулятивного впливу вони стосуються також і державних службовців, які мають справу з даними міністерствами, комітетами, відомствами щодо реалізації своїх функціонально-посадових обов’язків. З огляду на це закономірним є висновок, що дані акти мають внутрішню дію: поширюються в основному на органи, структури, підрозділи та державних службовців в межах певного відомства, комітету чи міністерства. Велика кількість різнорідних відомчих актів видається органами державного управління.

Підсумовуючи сказане, слід зауважити, що система нормативно-правового  забезпечення державної служби являє  собою сукупність законів та підзаконних  нормативних актів, які створюють  правове поле для її організації  й функціонування, а також службово-трудової діяльності їх особового складу, тобто державних службовців.

1.3. Сучасний стан правового регулювання проходження державної служби в Україні

Державна кадрова політика регулюється Конституцією України, законами, а також нормативно-правовими  документами Президента України, Кабінету Міністрів України, Головного управління державної служби України та його територіальними органами.

Звичайно, що основоположним законом, який окреслює основи державної  кадрової політики, є Конституція  України. Відповідно до ст. 5 Конституції  України, єдиним джерелом влади в  Україні є народ, який здійснює владу  безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування [1]. Також, згідно із ст. 38, громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування [1]. Окрім цих загальних положень, Конституція України визначає конкретні кадрові функції Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, а також головні вимоги до кандидатур на основні державні посади.

Конститутивними у формуванні та реалізації державної кадрової політики є Закони України “Про державну службу” [2] та “Про службу в органах місцевого самоврядування. Ці закони регулюють правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування, визначають загальні засади діяльності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування.

Право кожної людини на рівний доступ до державної служби в своїй  державі було проголошено ще у  Загальній декларації про права  людини, яка була прийнята 10 грудня 1948 року Генеральною Асамблеєю ООН. Це положення має своє продовження у Конституції України. Взагалі, Конституція України за своєю юридичною природою є правовим актом первинного характеру – актом установчої влади. Ст. 38 розділу II "Права, свободи та обов’язки людини і громадянина" Конституції України передбачає право громадян брати участь в управлінні державними справами. Зокрема Конституція визначає рівне для всіх громадян право доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Конституційні положення про право громадян брати участь в управлінні державними справами відповідають Міжнародному пакту про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 p. Згідно з цим нормативно-правовим актом кожний громадянин повинен мати, без будь-якої дискримінації та необґрунтованих обмежень, право та можливість брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і через вільно обраних представників. Під час прийому на державну службу не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання або іншими ознаками, а також інших обставин для громадян, чия професійна підготовка відповідає вимогам щодо відповідної посади.

Першим Законом України, який відобразив положення про конкурс  в державній службі став Закон  України "Про державну службу" від 16.12.1993 р. № 3723-XII (далі – Закон). На базі цього Закону було створено нову нормативно-правову базу незалежної України, яка включає в себе 37 законів, понад 200 указів та розпоряджень Президента України, 400 актів Кабінету Міністрів України та Головдержслужби, всього понад 650 нормативно-правових актів. Цей Закон став базою та основою державної служби України, де в статті 15 закріплений конкурсний порядок вступу на державну службу. В Законі України "Про державну службу" прямо не вказується про гарантії для громадян України права на зайняття державною службою. В Законі розкриті питання, які також регулюються іншими нормативними актами України та доповнюють його.

 Серед цих питань  і прийняття на державну службу, яка здійснюється на конкурсній основі. Також в Законі відображені правила публікації про вакансії посад державних службовців. Разом з цим, Закон України "Про державну службу" вказує на те, що порядок конкурсу на заміщення вакантної посади державних службовців регулюється Положенням про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. № 169 [5]. В Законі також відображено, яким чином може відбуватися прийняття на державну службу, а саме патронатна служба (ст. 15), стажування (ст. 19), випробування (ст. 18), просування (ст. 27) та кадровий резерв (ст. 28) [6].

Указ Президента України  від 20.09.2007 р. № 900/2007 "Про заходи щодо реформування державної служби в Україні та забезпечення захисту конституційних прав державних службовців" зобов’язав Кабінет Міністрів України удосконалити порядок проведення конкурсів на заміщення вакантних посад державних службовців, оцінювання при доборі претендентів на посаду, прийняття на державну службу та просування по ній, визначення загальних та спеціальних вимог до таких процедур.

Варто зазначити, що вище зазначені  Укази Президента України: "Про  заходи щодо впровадження Концепції  адміністративної реформи в Україні", "Про Стратегію реформування системи  державної служби в Україні", "Про  Концепцію розвитку законодавства  про державну службу в Україні", "Про заходи реформування державної служби в Україні та забезпечення захисту конституційних прав державних службовців" більшою мірою теоретично й декларативно регулюють відносини державних службовців та лише частково реалізувалися на практиці.

З метою удосконалення  державної служби в Україні, відповідно до загальних засад її функціонування у державах Європейського Союзу, був прийнятий Указ Президента України “Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу. Ця концепція визначила подальші перспективи щодо вдосконалення правових засад функціонування державної служби, реформування системи оплати праці державних службовців, встановлення порядку надання державних послуг та вдосконалення нормативного регулювання вимог професійної етики державних службовців, удосконалення та підвищення ефективності управління державною службою, а також професіоналізацію державної служби.

Також Президентом України  ухвалено Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні, спрямовану на системне правове вирішення проблем у зазначеній сфері з урахуванням вітчизняного та міжнародного досвіду, рекомендацій Парламентської Асамблеї Ради Європи, інших міжнародних організацій [4].

Тепер Президент України  В. Янукович упевнений, що реалізація нової  Стратегії розвитку державної кадрової політики на 2011 – 2020 рр. дасть змогу ефективно ліквідувати наявні проблеми у кадровій сфері. Президент також висловив сподівання, що Стратегію розвитку державної кадрової політики буде затверджено вже найближчим часом, і вона “буде виконуватися на всіх рівнях”. Окрім цього, Президент України виступає з ініціативою створення президентського кадрового резерву, що “сформований шляхом залучення молодих людей і підготовки цих кадрів для роботи на всіх рівнях”.

Комплекс заходів, скерованих на вдосконалення державної кадрової політики, передбачено ще програмами діяльності та актами Кабінету Міністрів України, зокрема Програмою розвитку державної служби на 2005 – 2010 рр.. Метою цього документа стало визначення та здійснення низки заходів, спрямованих на забезпечення ефективної діяльності органів державної влади, на розвиток професійної, ефективної та прозорої державної кадрової політики в Україні та її адаптації до європейських стандартів. Термін реалізації цієї програми вже закінчується, але ще багато задекларованих намірів залишилися нереалізованими, зокрема система оплати праці державних службовців, запровадження електронного урядування тощо.

У контексті зазначеної програми Кабінет Міністрів України ухвалив  Державну цільову програму підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2008 – 2011 рр. з метою належного забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування фахівцями, що здатні компетентно виконувати визначені завдання на державному, регіональному і місцевому рівнях, із створенням ефективної системи підготовки, перепідготовки та підвищення їх кваліфікації.

Важливим джерелом для  вивчення сучасного стану правового  регулювання конкурсу в державній  службі України є Наказ Головдержслужби  України від 08.07.2011 р. № 164 "Про затвердження Загального порядку проведення іспиту на заміщення вакантних посад державних службовців" (далі – Загальний порядок). Цей нормативно-правовий акт повністю повторює попередній Наказ Головдержслужби України від 10.05.2002 р. № 30/84 "Про затвердження Загального порядку проведення іспиту на заміщення вакантних посад державних службовців" . Новий Наказ Головдержслужби України не врахував жодних зауважень, що були запропоновані вченими у наукових розробках.