Зарубежный опыт местного самоуправления

Основной закон ФРГ  исходит из двухуровневой территориальной  организации коммунального самоуправления в землях (исключение составляют города-земли): территориальные корпорации первого  уровня - общины; территориальные корпорации второго уровня - районы (уезды). Причем приоритет в разграничении компетенции  отдается первому уровню: районы (уезды) осуществляют местное самоуправление только в рамках отведенной им законом компетенции. Принципы разграничения статуса общин и их объединений даны непосредственно в Основном законе (ст. 28), конкретно же компетенция “второго уровня” определяется в законодательстве земель. Важной особенностью районного (уездного) самоуправления является двойственный статус некоторых его органов, которые одновременно выступают низовыми органами непосредственного государственного управления земли. Таким образом, организационное обособление общин и их объединений (наделение статусом юридических лиц публичного права) не означает их полного отделения от государства.

В России же, до вступления в  действие 8 октября 2003 года новой редакции Федерального закона “Об общих принципах  организации местного самоуправления Российской Федерации”, вопросы территориальной  организации муниципальных образований  практически полностью были отнесены к ведению субъектов Федерации (Федеральный закон о местном  самоуправлении в редакции 1995 года, ст. 5 и 13). Лишь как один из возможных  вариантов данный Федеральный закон  допускал вхождение одних муниципальных образований в другие (ст. 6 п. 3), оставляя субъектам Федерации для законодательного регулирования все вопросы, связанные с разграничением между муниципальными образованиями разных уровней предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов.  

Несмотря на единый дуалистический подход к оценке задач местного (коммунального) самоуправления, в обеих странах  существуют различия в порядке их правового оформления, в анализе  их содержания. Так, в России на федеральном  уровне закрепляется примерный каталог  “вопросов местного значения”, в  Германии же федеральный законодатель исходит из принципа “всеохватывающей компетенции” общин, а значит, из отсутствия необходимости перечисления их предметов  ведения. Вопросы ведения местного сообщества, находящиеся в ведении общин и их объединений, традиционно подразделяются на добровольные и обязательные (прямо закрепленные за территориальными корпорациями в федеральных или земельных законах коммунальные задачи). В России же, деление вопросов местного значения на обязательные и добровольные до сих пор не получило ни теоретической, ни практической интерпретации, хотя законодательная основа для подобной классификации содержится и в новой 2003 года, и старой 1995 года редакциях Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”: одни вопросы находятся в ведении муниципальных образовании, другие могут быть ими приняты к рассмотрению. [4] 

“Переданные государственные  полномочия” в соответствии с  немецкой теорией и практикой  также не однородны по своему правовому  значению. Соответственно выделяются “обязательные задачи с правом дачи указаний”, “задачи, выполняемые по поручению государства”, и “государственные задачи, осуществляемые органом местного самоуправления как органом непосредственного государственного управления”. Первая группа задач занимает промежуточное положение между государственными и коммунальными: в сущности, это такие же обязательные коммунальные задачи, только выполняемые “по указанию” государства, т. е. они подпадают под предметный (отраслевой) государственный надзор. Если государство отказывается от дачи указаний территориальным корпорациям при выполнении ими этих задач, то они переходят в разряд обычных обязательных коммунальных задач. В последнем же случае речь вовсе не идет о передаче компетенции общинам или их объединениям: полномочие возлагается только на орган, который государство как бы арендует у территориальной корпорации для реализации своих задач; при осуществлении переданного полномочия орган рассматривается как непосредственно входящий в систему соответственно федерального или земельного управления. “Задачи по поручению” главным образом передаются территориальным корпорациям землями как субъектами Федерации, в ведении которых в соответствии с Основным законом ФРГ находится исполнительная компетенция, - поскольку исполнение федеральных законов, по общему правилу, является предметом собственного ведения земель, то и порядок их осуществления определяется землями, т. е. земли решают вопрос о передаче соответствующих исполнительных полномочий на уровень общин и их объединений. В то же время допускают в порядке исключения непосредственную передачу Федерацией управленческих задач общинам и их объединениям. В российском законодательстве передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия не разграничиваются по критерию различных юридических последствий передачи. Речь идет лишь о выделении федеральных государственных полномочий, которые передаются на основании федеральных законов, и государственных полномочий органов власти субъектов РФ, возлагаемых региональными законами. Хотя в виду имеются полномочия исполнительного характера, это вовсе не означает, что основную роль в передаче полномочий играют субъекты РФ. В отличие от ФРГ, в России не действует принцип презумпции исполнительной компетенции субъектов Федерации. Соответственно основная часть полномочий исполнительной власти сосредоточена также на федеральном уровне и передается вниз федеральными законами. Несмотря на то, что по общему правилу обязательные для исполнения задачи возлагаются на местное (коммунальное) самоуправление в обеих странах законом (в Германии - формальным законом), существуют и некоторые отступления от этого правила. Однако эти “отступления” далеко не равнозначны. Так, например, в отдельных землях Германии задачи, выполняемые в соответствии с указаниями государства, могут быть переданы общинам постановлением исполнительного органа государственной власти, принятым на основе закона. В России же законодательно установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов . Таким образом, на органы местного самоуправления возлагаются обязательные для исполнения государственные полномочия, от которых они не вправе отказаться. В то же время в российской правовой теории и на практике (в региональном законодательстве) достаточно распространена позиция, согласно которой передача государственных полномочий органам местного самоуправления не исчерпывается наделением и может быть произведена также с учетом принципов добровольности и взаимности на договорных началах. 

Хотя в обеих странах  проводится разграничение между  правовым и отраслевым контролем (надзором), налицо различия как в организации  государственной контрольной (надзорной) деятельности (в том числе связанные  с распределением полномочий в этой сфере между Федерацией и ее субъектами), так и в ее формах и методах. Так, например, в России до последнего времени не получила развития такая  форма отраслевого контроля, как  “дача указаний”, наиболее распространенная в Германии. 

В Германии выработаны многообразные  формы правового надзора за издаваемыми  коммунами в рамках их правотворческой  автономии актами, при этом речь идет не только об уставах (как в России), но и о положениях. Наряду с “доведением до сведения” органа правового надзора весьма распространены такие формы надзора, как “представление” и “утверждение” акта местного самоуправления. [8]

2.3 Применение опыта зарубежных стран в системе самоуправления Российской Федерации

Местное самоуправление как никакая  другая система власти непосредственно  соприкасается с человеком, его  проблемами, которые необходимо решать. Поэтому успех этой деятельности в немалой степени зависит от того, насколько система самоуправления отвечает общенациональным традициям страны, ее территориальным особенностям. Вот почему, изучая и используя мировой и, в первую очередь, богатый европейский опыт, нам необходимо взять все ценное, что было накоплено в российской истории. Практика деятельности обновленных самоуправленческих учреждений и дальнейшие поиски на основе российского и мирового опыта самоуправления позволят найти его оптимальный вариант.

Эффективность использования  международного опыта в России зависит  от того, насколько этот опыт удастся  правильно понять. При интерпретации  зарубежных моделей местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов.

 Неправомерно отождествляются  местное управление и местное  самоуправление. Во многих странах  для организации управления территориями  применяют сложные механизмы,  сочетающие органы государственной  администрации местного уровня (местные  администрации) и органы, избираемые  населением, т.е. собственно органы  местного самоуправления. В Европе  существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня,  и самоуправления.

Сложности перевода с иностранных  языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления. 

Исторические пережитки воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания довольно долго сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После перехода к демократической Конституции в 1978 г.  было учреждено только 17 независимых органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном самоуправлении 1985г. муниципалитеты управлялись назначенными государством исполнительными советами.

Внимание акцентируется на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий  контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества [7]

 Одной из главных проблем,  сдерживающих развитие местного  самоуправления в России, является 

• слабость гражданского общества,
• низкий уровень социальной активности,
• низкая правовая культура населения,
• дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления.

В обществе, которое столетиями жило в условиях тоталитаризма, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. Для того чтобы граждане их восприняли, необходима огромная разъяснительная  работа. Другой проблемой является сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычными методами управления. Отдельные политики вообще считают, что это равносильно развалу России. Они аргументируют свою позицию тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль государственной власти и становится невозможно проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения всех территориальных образований. Серьезной проблемой является также финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и ресурсным обеспечением. Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах. Еще одна немаловажная проблема – дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности. Их подготовка требует длительного времени. Местное самоуправление в России еще нетвердо стоит на ногах и нуждается в государственной поддержке. Его укрепление имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение, является ключевым условием устойчивого социально-экономического развития России. Важнейшая роль в этом отводится реализации положений Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В России существенным недостатком является то, что основные нормативные акты по вопросам городского управления приняты  на федеральном уровне, а местным  представительным органам поставлены жесткие рамки, в которых они  имеют право заниматься нормотворчеством. Таким образом, декларируемая самостоятельность  очень жестко регулируется федеральным  центром. В успешном решении этих вопросов хорошо можно применить  опыт ФРГ, где городским общинам  даются более широкие права по выбору способов управления. Например, выделяют три условия правового регулирования городского самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Большая часть вопросов городского самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное время занимают уставы о коммунах.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию  и использованию зарубежного  опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, в основу Закона о местном самоуправлении 2003 г. была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет – управляющий», возникшая и получившая свое максимальное распространение в США. Существует мнение, что становление местного самоуправления в России осуществляется на основе континентальной (французской модели), принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления. Основанием для этого служит то, что одним из положений программы реформы власти, предложенной Президентом РФ в октябре 2004 года, стало образование Общественной палаты, осуществляющей гражданский контроль над работой государственного аппарата. Вполне логично сравнение российской системы организации власти на местах с опытом французской системы самоуправления. Однако такая точка зрения является спорной. [6]

Заключение

В связи с  проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному  опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям  местного самоуправления.