Полномочия прокурора по выявлению и устранению нарушений закона

Изучение и анализ полученных таким образом сведений и иных материалов могут избавить прокурора от необходимости проведения проверки исполнения законов на конкретном объекте.

Закон не определяет перечень документов, материалов и сведений, которые может затребовать прокурор при применении данного полномочия, а тем более их содержание. Пределы прокурорских требований в этом случае также определяются относимостью требуемой информации к правонарушению. Прокурор должен истребовать только те документы и сведения, которые позволяют установить и доказать факт совершенного правонарушения[6].

Истребование и изучение необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликаются с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельные полномочия прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документами. По всем другим признакам они несут в себе существенные отличия.

Первое отличие, которое бросается в глаза - подход прокурора к определению совокупности документов, которые ему позволят разобраться существом конкретного дела. В первом случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация. Во втором случае прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций,  учреждений, надзор за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием предоставления ему точного обозначенного перечня документов и материалов с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков. Второе отличие, тесно связанное с первым, заключается в различии задач, которые решаются путем реализации рассматриваемых полномочий. В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию, а часто при этом также предусмотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. Во втором случае сведения о конкретных документах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополнения информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом[7].

По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, которые, необходимы для выявления нарушений закона, их причины и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов под каким бы то, ни было предлогом недопустимо.

На практике, тем не менее, можно встретиться с фактами отказа от направления прокурору документов по той причине, что в них, скажем, содержатся сведения, составляющие государственную или коммерческую тайну. Это незаконно. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает только обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения  его требований[8].

Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне". Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну. К ним относятся сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый режим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих прокурорский надзор, возможен при наличии соответствующего допуска, оформленного надлежащим образом.

5. Требовать выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов. В процессе осуществления надзора за исполнением законов в связи с содержанием этих законов и регулируемых ими сфер общественных отношении (собственность, производство, транспорт, образование, медицина, социальное обеспечение и т.д., и т.п.) у прокурора зачастую возникают вопросы, которые он не может решить сам достаточно компетентно. В таких случаях он, используя названное полномочие, может требовать выделения специалистов, то есть лиц, обладающих необходимыми познаниями в экономике, технологии, экологии, финансах, здравоохранении и т.д., для решения возникших вопросов. Их необходимая высокая квалификация подтверждается обычно опытом работы  по той или иной специальности, наличием ученых степеней и званий. Требование о выделении таких специалистов направляется прокурором руководителям или иным должностным лицам органов и организаций, имеющим право поручить выполнение требований прокурора подчиненным им работникам.

Срок, на который выделяются такие специалисты, законом не определяется. Его продолжительность каждый раз зависит от продолжительности времени, необходимого для разрешения поставленных прокурором вопросов.

Разрешая поставленные вопросы, специалисты изучают, анализируют и дают оценку фактической стороне обстоятельств, в связи с которыми возникли вопросы. Правовую оценку этим заключениям специалистов дает сам прокурор.

Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора. Прокуроров- «общенадзорников», как правило, недобросовестные критики часто стремятся обвинить в дилетантизме, поверхностном отношении к решению, связанных с надзорной практикой вопросов. Аргументация здесь проста и как будто убедительна: имея дело с различными сферами жизни общества, сталкиваясь с необходимостью решения широкого круга задач специального характера, прокуроры объективно поставлены в такие условия, при которых у них нет возможности обеспечить квалифицированный подход к рассмотрению тех, многообразных ситуаций, которые свойственны деятельности органов прокуратуры. Использование помощи специалистов, является эффективным способом преодоления дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров. Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различных видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед органами прокуратуры, способствуют достижению профессионально безупречных, результатов работы прокуроров[9].

6. Требовать от руководителей и других должностных лиц проведения по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, другим данным ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им органов, организаций и учреждений, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о Прокуратуре. Данное полномочие применяется прокурором в тех случаях когда в прокуратуру поступают материалы в виде заявлений, сообщений, обращений от граждан, работников и должностных лиц отдельных организаций и учреждений, редакций газет, журналов, иных средств массовой информации, ревизионных комиссий коммерческих и некоммерческих организаций и т.п. свидетельствующие о признаках правонарушений в деятельности указанных в п. 1 ст.21 Закона о прокуратуре органов и организаций или их должностных лиц. Из смысла требований Закона о прокуратуре (ст. 21) ясно, что такое требование прокурора может быть предъявлено руководителям, имеющим право назначать проведение ревизий в подведомственных или подконтрольных органах, организациях или учреждениях. В первом случае это означает, что проведение ревизии производится соответствующими специалистами, подчиненными руководителю органа или организации, находящимися в одном с руководителем министерстве, комитете, службе, организации, чьи должностные лица и иные работники находятся в подчиненном по отношению к руководителю положении. К числу же подконтрольных организаций относятся не только организации одного ведомства, но и организации других ведомств, на которых распространяются функции контрольных органов. Так, по поручению прокурора проверка противопожарного состояния может быть проведена не только в органах МВД, в составе которого находятся органы противопожарного надзора, но и в организациях и учреждениях любых других органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Требование прокурора о проведении проверок или ревизий обычно выражается в письменной форме. В требовании указываются основание и повод для проведения такой проверки. Ставятся конкретные вопросы, которые должны быть выяснены при проведении проверки или ревизии.

Результаты проверки или ревизии с ответами на поставленные вопросы должны быть переданы прокурору в установленный им срок. Правовую оценку результатов проверки или ревизии делает сам прокурор.

7. Вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Это полномочие прокурора состоит как бы из двух частей: а) требовать объяснений от должностных лиц и граждан по поводу нарушения закона; б) вызывать должностных лиц и граждан для дачи указанных объяснений.

Требование прокурора дачи объяснений состоит в предложении должностному лицу или гражданину сообщить все, что ему известно о факте нарушения закона. Объяснение может быть дано в устной и письменной форме. Получение таких объяснений имеет определенное сходство с допросом свидетеля или обвиняемого, но принципиально отличается по процессуальной форме и юридическому значению. Объяснение может быть дано в произвольной форме. Лицо, дающее объяснение, не предупреждается об уголовной ответственности за дачу ложных показаний. Объяснение может быть дано по месту работы или жительства указанных лиц. Это часто бывает в тех случаях, когда прокурор проводит проверку исполнения законов на конкретном объекте (месте). В тех случаях, когда такая проверка не проводится или при ее проведении отсутствует возможность получения объяснений ввиду отсутствия необходимых должностных лиц или граждан или по другим причинам, они могут быть  вызваны в прокуратуру[10].

Вызов должностных лиц или граждан для дачи объяснений состоит в предложении указанным лицам явиться в указанный день и час в прокуратуру вызов может быть осуществлен в письменной или устной форме (по телефону).

При реализации рассматриваемого полномочия могут применяться различные тактические приемы, например, выбор очередности лиц для дачи объяснения, места дачи объяснения, формы объяснения (в виде свободного рассказа, ответа на поставленные вопросы и т.д.). Совокупность всех этих приемов составляет тактику вызова должностных лиц и граждан и получения от них объяснений по поводу нарушений закона[11].

2.2. Полномочия прокурора направленные на устранение выявленных нарушений.

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.

Эффективными средствами устранения нарушений закона являются возбуждение уголовного дела и возбуждение производства об административном правонарушении. Уголовное дело возбуждается прокурором при наличии данных, указывающих на присутствие в имеющихся у него материалах признаков преступления. Решение о возбуждении уголовного дела оформляется постановлением прокурора. Уголовное дело, возбужденное прокурором, направляется по подследственности органу расследования преступлений для производства дознания или предварительного следствия либо принимается к производству самим прокурором.

Дело об административном правонарушении прокурором возбуждается при наличии достаточных данных, подтверждающих совершение административного проступка. При этом в обязательном порядке проверяется отсутствие обстоятельств, препятствующих привлечению к административной ответственности таких как: недостижение лицом шестнадцатилетнего возраста, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности и др.. О возбуждении производства об административном правонарушении прокурор выносит постановление которое направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об  административном правонарушении в течении суток с момента вынесения постановления об административном правонарушении. По делам о правонарушениях, совершение которых влечет административный арест, постановление передается на рассмотрение судье немедленно после его вынесения. Прокурор в праве участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные законом действия.

Следующим полномочием является требование прокурора привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Это полномочие прокурора применяется в случаях выявления правонарушений менее опасных, нежели преступления или административные правонарушения. Обычно это дисциплинарные проступки или нарушения гражданского законодательства, повлекшие материальный ущерб.

В таких случаях прокурор может потребовать принятия соответствующих мер от должностных лиц, в чью компетенцию входит наложение на виновных мер дисциплинарного взыскания, либо принятия мер к возмещению материального ущерба, предусмотренных соответствующими нормами трудового или гражданского законодательства.

Особым видом полномочий,  является освобождение лиц незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решения несудебных органов. Применение административного задержания является важной мерой обеспечения производства по делам об административных нарушениях. Вместе с тем применение этой меры ограничивает важнейшее конституционное право человека и гражданина - право на свободу и личную неприкосновенность. В связи с этим данное полномочие прокурора, имеет чрезвычайно важное не только правовое, но и политическое значение.

При применении данного полномочия прокурор обязательно проверяет правомочность органа, осуществившего задержание. Каждый из указанных в законе органов при осуществлении административного задержания действует в пределах, определенных законом подведомственности и компетенции.

Важно подчеркнуть, что применение этого полномочия распространяется только на решения об административном задержании несудебных органов.

Необходимым условием законности административного задержания является соблюдение сроков задержания. Его продолжительность по общему правилу не может превышать 3-х часов. В исключительных случаях, срок может быть более продолжительным, в этом случае прокурор должен быть уведомлен в течение 24 часов.

При установлении нарушений прокурор выносит постановление об освобождении незаконно задержанных, которое подлежит  незамедлительному исполнению. В случае необходимости прокурор может принять должные меры к наказанию виновных в незаконном задержании.

Одним из основных полномочий по устранению нарушений закона является право опротестования противоречащих закону правовых актов. Примечательно, что данное полномочие было свойственно прокуратуре с момента её возникновения. Прямое указание на наличие данного полномочия прокурор, а содержится еще в Указе Петра 1 "О должности генерал-прокурора" от 27 апреля 1722 г[12].