Уголовно-процессуальные функции прокурора, осуществляемые в ходе предварительного следствия

УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРОРА, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЕ В ХОДЕ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ: НАДЗОР ИЛИ УГОЛОВНОЕ ПРЕСЛЕДОВАНИЕ

Вопрос о характере  и количестве функций прокурора в уголовном процессе остается одним из наиболее дискуссионных. Причиной тому - его ключевое положение как субъекта уголовно-процессуальной деятельности. Действительно, появляясь в процессе с момента начала уголовно-процессуальной деятельности, прокурор своей деятельностью проходит через все судопроизводство, включая судебные стадии.

Институт прокурора как «око государево» появился в дореволюционной России в 1722 году для целей надзора за Сенатом. Судебная реформа 1864 года, положив начало масштабному реформированию законодательства Российской Империи, сместила акценты в уголовном процессе от следственного начала к состязательному, законодателем было принято решение об организации обвинения и возложении его на прокуратуру. Фойницкий И.Я. писал об этом, что «несмотря на чрезвычайно широкий объем заботы об охранении закона, лежащий на прокуратуре, в деятельности ее преимущественное значение имеет другая сторона – обвинительная».¹ В советский период зарождающаяся состязательность, выделение в деятельности прокурора обвинительной функции и устранение прокурорского надзора из судебного процесса было деформировано явным превалированием функции надзора. Для тех лет справедливо было замечено, что «в уголовном процессе прокурор является тем же, кем он является во всех областях своей деятельности, - блюстителем законности, стражем закона. Но эту свою основную и общую задачу прокурор осуществляет в уголовном процессе в особых формах, специфическими методами».²

Последовательная реализация положений Концепции судебной реформы в РФ, одобренной 24.10.1991 Постановлением Верховного Совета РСФСР, в условиях государственности новой России, с ее идеями: разделения властей, создания независимой и самостоятельной судебной власти, состязательности судопроизводства, выводами об объективной невозможности выполнения одним и тем же органом различных видов деятельности и необходимостью определения для прокуратуры одной «доминирующей функции»³ и др. нашли свое отражение в действующем уголовно-процессуальном законодательстве РФ закреплением в ч. 2 ст. 15 УПК РФ трех уголовно-процессуальных функций: обвинения, защиты и разрешения уголовного дела. При этом функции обвинения, защиты и разрешения дела по существу отделены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган или должностное лицо. Стороны обвинения и защиты равны перед судом, который не является органом уголовного преследования, а создает условия состязающимся сторонам в осуществлении присущих им прав и обязанностей.

Сформулированный таким  образом Закон, отсутствие в УПК  РФ понятия «функция» применительно  к иным направлениям деятельности лиц  и органов, участвующих в процессе, позволил   одним ученым сделать вывод о том, что:

1. «…каждый субъект выполняет одну функцию, ту, которая соответствует его роли в уголовном процессе и определяет формы взаимодействия с другими субъектами;
2. Надзор прокурора за соблюдением законов в ходе предварительного расследования не является его функцией – такой процессуальной функции УПК РФ не предусматривает. Следовательно, прокурорский надзор в уголовном процессе следует рассматривать через анализ тех процессуальных функций, которые предусмотрены законом;
3. Надзор прокурора за судом в современных условиях принципиально невозможен…»⁴.

Уверенности сделанным выводам  добавляет структурный анализ содержания УПК РФ, так как ст. 37 УПК РФ («Прокурор») включена в гл.6 («Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения») и ст. 21 УПК РФ, вменяющая в обязанность прокурору от имени государства наряду со следователем и дознавателем осуществлять уголовное преследование по делам публичного и частно-публичного обвинения. 

Далее, уравнивая в содержании деятельности прокурора, понятия «обвинение» и «уголовное преследование» и, подводя итог своим рассуждениям, автор заключает: «… на всех стадиях уголовного процесса прокурор в разных формах реализует только одну функцию и это функция уголовного преследования».⁵

О превалировании функции  уголовного преследования в действующем  уголовном процессе ранее не без  оснований говорили и другие видные отечественные ученые.⁶

На наш взгляд до принятия эпохального ФЗ г. N 87-ФЗ от 5 июня 2007, которым процессуальные полномочия прокурора были радикально секвестрированы в пользу руководителей следственных аппаратов и органов дознания, утверждения о том, что «фактически прокурорский надзор согласно УПК РФ охватывается функцией уголовного преследования, которую прокурор уполномочен осуществлять как лично, так и посредством руководства (разумеется, предполагающего реализацию различных форм надзорной функции и применение средств прокурорского реагирования) деятельностью процессуально подчиненных ему иных органов уголовного преследования ¾ органа дознания и дознавателя, а также следователя и начальника следственного отдела» были совершенно справедливы⁷.

Такое понимание уголовно-процессуальной функции позволяло в концентрированном виде отразить место и роль субъекта процесса в выполнении задач уголовного судопроизводства, а также в системе органов, осуществляющих борьбу с преступностью.

Однако существуют и другие мнения на этот счет. Так, Халиулин А.Г., развивая концепцию о множественности функций в уголовном судопроизводстве,  утверждал о наличии у прокурора основной функции – осуществление от имени РФ надзора за исполнением действующих на ее территории законов и в качестве одной из дополнительных - функции уголовного преследования.⁸

 Говорить о наличии у прокурора этой функции позволяет толкование ч. 1 ст. 37 УПК РФ, согласно которой прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной  УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также⁹ надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Ст. 1 Закона о прокуратуре РФ перечисляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, и уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ, как самостоятельные направления деятельности прокуратуры. Кроме того, обосновывая свою позицию в постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П, Конституционный Суд РФ указал, что, осуществляя уголовное преследование, прокурор обязан всеми средствами обеспечить охрану прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве, исходить в своей деятельности из презумпции невиновности, обеспечивать подозреваемому и обвиняемому право на защиту, принимать решения в соответствии с требованиями законности, обоснованности и мотивированности, в силу которых обвинение может быть признано обоснованным только при условии, что все противостоящие ему обстоятельства дела объективно исследованы и опровергнуты стороной обвинения. При этом, КС РФ особо отмечено, что каких-либо положений, допускающих освобождение прокурора от выполнения этих обязанностей, УПК РФ не содержит.

На самостоятельность перечисленных функций указывали также Тушев А.А.¹⁰, Крюков В.Ф.¹¹, Соловьев А.Б.¹², Кожевников О.А.¹³ и др.

Для уяснения количества реально  осуществляемых прокурором функций, момента их возникновения и соотношения в уголовном судопроизводстве необходим, прежде всего, анализ предоставленных ему законодателем процессуальных полномочий.

В научной литературе к  действиям, обеспечивающим функцию  уголовного преследования на досудебных стадиях, обычно относят: «возбуждение уголовного дела в отношении конкретного лица, задержание этого лица и применение в отношении него меры пресечения, производство следственных действий, связанных с принуждением, привлечение лица в качестве обвиняемого, составление обвинительного заключения, направление уголовного дела в суд». ¹⁴

Действиями, выражающими функцию прокурорского надзора на предварительном следствии являются все установленные законом полномочия по отмене необоснованных решений следователя и нижестоящего прокурора, решения принимаемые прокурором по уголовному делу, поступившему к нему с обвинительным заключением, изъятию и передаче уголовного дела, внесению требования об устранении нарушений федерального законодательства, а также рассмотрению представленной руководителем следственного органа информации следователя о несогласии с требованием прокурора.

Действующая редакция ст. 37 УПК РФ не дает прокурору полномочий по возбуждению уголовного дела, поручению его расследования следователю, принятию его к своему производству; участию в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях дачи письменных указаний о направлении расследования, производству следственных и иных процессуальных действий либо личному производству отдельных следственных и иные процессуальных действий; дачи согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения,  отмене незаконных постановлений следователя, внесению изменений в обвинительное заключение и т.д.

Сужение процессуальных возможностей прокурора в осуществлении уголовного преследования на предварительном следствии фактически до: вынесения мотивированного постановления о направлении материалов в соответствующий следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании, процессуальной проверки вынесенного постановления о возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица и принятия решения по делу, поступившему к нему с обвинительным заключением позволило ряду авторов утверждать, что «обеспечение надзора за законностью в досудебных стадиях уголовного судопроизводства - это единственная функция прокурора в этой сфере деятельности»¹⁵ и то, что «…в настоящее время прокурор в рамках предварительного следствия лишен реальной возможности осуществлять функцию уголовного преследования…».¹⁶

Возражая подобной логике рассуждений, Баев О.Я. утверждал, что ограничение полномочий по обеспечению функции уголовного преследования в досудебных стадиях не влияет на принципиальную оценку роли прокурора как руководителя всей системы уголовного преследования¹⁷.

Это так, но нельзя не согласиться, что подобное ограничение существенно влияет на эффективность осуществления прокурором данной функции. Действительно, прокурор, с учетом возвращенных ему N 404-ФЗ от 28.12.2010, полномочий, вправе отменить необоснованные постановления органа расследования о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела. Между тем, права принять самостоятельно такое процессуальное решение законодатель прокурора лишил. Прокурор вынужден облекать результаты общенадзорных проверок в постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании. При этом подобное постановление в соответствии со ст. 140 УПК РФ является всего лишь одним из поводов для проведения соответствующей процессуальной проверки. Получается, что следователь перепроверяет прокурора!

Реализуя свои полномочия по отмене необоснованных решений следователя о приостановлении, прекращении уголовного дела или возвращая ему, за недостаточностью доказательств, уголовное дело, прокурор помимо надзорной, выражающейся в отмене незаконного решения как такового или признании недопустимыми ряда доказательств, реализует и функцию уголовного преследования. Она заключается в даче  письменных указаний о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков. Прокурор тем самым понуждает следователя к действиям по осуществлению уголовного преследования, которые некоторым образом «направлены в прошлое» - сделать то, что по каким-то причинам не было сделано ранее. А вот возможности по осуществлению таких действий превентивно у прокурора нет, в особенности на первоначальном этапе расследования.  Исполнять свою обязанность через содержание требования об устранении нарушений закона абсурдно, ведь закон никто еще не успел нарушить – расследование только началось.

Чтобы восполнить пробел, на наш взгляд, законодателю необходимо наделить прокурора таким актом реагирования как требование об осуществлении уголовного преследования, посредством которого прокурор сможет реагировать на имеющуюся или потенциальную неполноту расследования. Это возможно формулированием п.3 ч.2 ст. 37 УПК РФ в следующей редакции: «требовать от органов дознания и следственных органов осуществления уголовного преследования и устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия». Обладание прокурором такими полномочиями в уголовном процессе безусловно будет способствовать и реализации принципа о разумном сроке уголовного судопроизводства, установленного ст. 6.1УПК РФ.

Порядок обжалования требований прокурора установленный ч. 6 ст. 37 УПК РФ едва ли соответствует ключевому назначению прокурора в уголовном процессе и тоже должен измениться с апеллирования прокурора к руководителю следственного органа на диаметрально противоположный. Прокуратура Российской Федерации, которая в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре от имени Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, в том числе органами, осуществляющими предварительное следствие, не должна выступать в роли просителя в устранении нарушений закона. Кроме того, путь для восстановления законности предложенный законодателем является слишком долгим, а значит и неэффективным.

Как было показано выше практически  любое процессуальное действие прокурора, принимаемое им на предварительном  следствии содержит в себе элементы функций и надзора и уголовного преследования, поэтому правильным кажется вывод о том, что они "находятся между собой в гармоничном сочетании, дополняя или даже, в зависимости от конкретных обстоятельств их осуществления, перевоплощаясь друг в друга". ¹⁸