Федеральная собственность на Землю

Использование указанных  конституционных норм применительно  к земельным участкам иногда подвергалось сомнению. Данная позиция основывалась на том, что вопросы владения пользования  и распоряжения землей, недрами, водными  и другими природными ресурсами провозглашены предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Пункт 2 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации решил  эту проблему. Вопросы, касающиеся федеральной собственности на земельные участки, относятся исключительно к полномочиям Российской Федераций.

В статье 6 Земельного кодекса  Российской Федерации объектами  земельных отношений признаются земля как природный ресурс и  земельные участки.

Гражданское законодательство не относит природные ресурсы  к объектам гражданских прав. В  Гражданском кодексе Российской Федерации регулируются только отношения, касающиеся земельных участков и  других обособленных природных объектов. Вопросы собственности на землю необходимо решать с учетом этого обстоятельства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации земельные участки  являются недвижимым имуществом. Следовательно, нормы гражданского права об имуществе, в том числе о федеральной собственности, в полной мере применимы к земельным участкам.

Статьи 125 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации указывают, какие лица вправе от имени Российской Федерации осуществлять права собственника. Статьи 5 и 29 Земельного кодекса конкретизируют эти требования гражданского законодательства применительно к земельным участкам. В соответствии с ними управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в федеральной собственности, вправе органы государственной власти Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющих статус этих органов.

Полномочия Российской Федерации  по вопросам, касающимся федеральной  собственности на земельные участки, следует расценивать как полномочия Российской Федерации по предмету ведения Российской Федерации.

Реализация данных полномочий должна осуществляться с соблюдением  требований гражданского законодательства.

В статье 9 Земельного кодекса  Российской Федерации говорится  только о распоряжение и управление земельными участками, находящимися в федеральной собственности. Иными словами выделены элементы, представляющие сейчас наибольший интерес.

Понятия "управление" и "распоряжение" не должны считаться  тождественными. Понятие "распоряжение собственностью" раскрывается в  гражданском праве, поэтому нет  необходимости на нем останавливаться. Достаточно только вспомнить, что распоряжение наряду с владением и пользованием составляют содержание права собственности (статья 209 Гражданского кодекса Российской Федерации). Что касается понятия "управление собственностью", то оно в федеральных законах пока не раскрывается.

Представляется  целесообразным согласиться с мнением тех представителей юридической науки, которые полагают, что управление государственной собственностью включает в себя не только осуществление правомочий собственника согласно принципам гражданского права, но и осуществление административно-властной деятельности. К такой деятельности, например, можно отнести создание органов государственной власти, уполномоченных осуществлять права собственника, наделение их соответствующей компетенцией, установление специального порядка перехода федеральной собственности к другим лицам и так далее.

Земельный кодекс Российской Федерации нередко осуществление  определенной властно-административной деятельности ставит в зависимость  от формы (вида) публичной собственности. Так, изменение целевого назначения земель, находящихся в федеральной собственности осуществляет Правительство Российской Федерации (статья 7).

Управление  федеральной собственностью на земельные  участки нельзя сводить только к  осуществлению прав владения, пользования  и распоряжения. Понятие "управление федеральной собственностью на земельные участки" имеет более широкое содержание, которое определяется не только в соответствии с гражданским законодательством.

Отнесение управления и распоряжения земельными участками, находящимися в федеральной собственности, к полномочиям Российской Федерации вовсе не свидетельствует о том, что осуществлять это управление и распоряжение могут исключительно федеральные органы исполнительной власти. Возможно наделение соответствующими полномочиями органов власти регионального и местного уровней. В соответствии с подпунктом "д" пункта 2 статьи 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается федеральной собственностью, переданной в управлении субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Указанная норма  показывает, что применять положения  статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации необходимо во взаимосвязи  с нормами Конституции Российской Федерации и требованиями других федеральных законов.

Статья 9 Земельного кодекса Российской Федерации основана на конституционных положениях и требованиях ряда специальных федеральных законов. Невозможно дать правомерную трактовку положениям статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации, если не учитывать вышеуказанную взаимосвязь.

3. Собственность субъектов Российской Федерации на землю (статьи 2 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации)

В статье 18 Земельного кодекса Российской Федерации решаются вопросы, касающиеся земельных участков, признаваемых собственностью субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации определяются в Конституции  Российской Федерации. Ими признаются республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Перечень конкретных субъектов  Российской Федерации дан в статье 65 Конституции Российской Федерации. Каждый из 89 субъектов Российской Федерации названных в Конституции Российской Федерации может выступать собственником земли.

Субъект Российской Федерации, будучи публично-правовым образованием, также как Российская Федерация и муниципальное образование осуществляет права собственника через своих представителей.

От имени  субъекта Российской Федерации права  собственника осуществляет орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации  наделенный необходимой компетенцией (пункт 1 статьи 125 и пункт 3 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Другая особенность  собственности субъектов Российской Федерации состоит в том, что  правовое регулирование отношений, касающихся этой собственности, осуществляется федеральными законами и изданными в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что законами субъектов Российской Федерации устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

В пункте 1 статьи 17 и в пункте 1 статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации одинаково определяются основания возникновения права федеральной собственности и права собственности субъектов Российской Федерации на землю. В связи с этим многое из того, что говорилось о статье 17 применимо и к статье 18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Требование  Земельного кодекса Российской Федерации  о том, что в собственности  субъектов Российской Федерации  находятся земельные участки, признаваемые таковыми федеральными законами, пока остаются не реализованными. Нет федеральных законов, которые отнесли бы какую-либо землю к собственности субъектов Российской Федерации.

Из содержания Земельного кодекса Российской Федерации  и некоторых других федеральных  законов следует, что определенная земля может находиться в собственности субъектов Российской Федерации. Однако в отличие от федеральной земельной собственности федеральные законы устанавливают лишь возможность признания собственности субъектов Российской Федерации на эту землю.

Часть вторая пункта 1 статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации запрещает решать вопрос об установлении собственности субъектов Российской Федерации в законах субъектов Российской Федерации, а также в подзаконных актах.

При рассмотрении статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации уже говорилось, что некоторые субъекты Российской Федерации своими законодательными актами попытались объявить землю собственностью субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации признал такие законодательные акты неконституционными, указав, что субъекты Российской Федерации, данные вопросы не вправе разрешать.

На практике иногда возникает вопрос о том  можно ли установить федеральную  собственность или собственность  субъектов Российской Федерации  на землю указами Президента Российской Федерации или другими подзаконными актами. Не секрет, что раньше нередко издавались такие правовые акты.

Статьи 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации отвечают на этот вопрос однозначно. Федеральная  собственность и собственность  субъектов Российской Федерации на соответствующие государственные земельные участки может быть установлена исключительно только в федеральных законах.

Собственность субъектов Российской Федерации  может быть выделена из не разграниченной государственной собственности  в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".

В названном  Федеральном законе указано, что  право собственности субъектов  Российской Федерации на земельные  участки может возникнуть после  его государственной регистрации на основании соответствующего акта Правительства Российской Федерации (статья 2). При этом Правительство Российской Федерации может утвердить своим актом перечни земельных участков, на которые возникает право собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований только после согласования этих перечней с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (статья 6).

Субъекты Российской Федерации могут приобретать в собственность земельные участки и на общих основаниях, предусмотренных статьей 218 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, основания возникновения права  собственности субъектов Российской Федерации определяются не только в  соответствии с гражданским, но и земельным законодательством.

Следует учитывать, что в пункте 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации, говорится  об основаниях возникновения прав на землю, установленных в гражданском  законодательстве и в федеральных законах. К этим федеральным законам, в частности, относятся Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" и федеральные законы, определившие федеральную собственность на землю. Возможно, перечень названных законодательных актов будет дополнен федеральными законами, установившими собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на землю.

В пункте 2 статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации  перечисляются земельные участки, которые могут быть отнесены к собственности субъектов Российской Федерации.

Выделение земельных  участков, находящихся в собственности  субъектов Российской Федерации, при  осуществлении разграничения государственной  собственности на землю осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".

Что касается земельных  участков, которые уже отнесены к  федеральной собственности, то они  могут быть переданы в собственность  субъектов Российской Федерации федеральными законами. Однако при соблюдении требований, установленных в пункте 2 статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Сопоставление пункта 2 статьи 18 Земельного кодекса  Российской Федерации с нормами  Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" показывает, что они неодинаково регулируют вопросы, касающиеся земельных участков, включенных в состав лесного фонда.

В Земельном  кодексе Российской Федерации предусмотрено, что к собственности субъектов  Российской Федерации могут находиться земельные участки, отнесенные к землям лесного фонда, признанных собственностью субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

В свою очередь  Федеральный закон "О разграничении  государственной собственности на землю" требует земельные участки, включенные в состав земель лесного фонда, признать федеральной собственностью.

Законодатель  в данном случае счел необходимым  учесть требования Лесного кодекса  Российской Федерации.

Согласно статье 19 Лесного кодекса Российской Федерации лесной фонд находится в федеральной собственности. Вместе с тем указанная статья Лесного кодекса Российской Федерации предусматривает, что в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации.

В пункте 2 статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации  предусматривается возможность  установления собственности субъектов  Российской Федерации на земельные  участки, отнесенные к особо охраняемым природным территориям регионального значения.

Применять данную норму необходимо, принимая во внимание, следующие обстоятельства.

В последние  годы образуется немало особо охраняемых природных территорий регионального  значения. При этом, основываясь  на пункте 6 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", иногда законодательство субъектов Российской Федерации объявляет эти территории собственностью субъектов Российской Федерации.