Концептуальные проблемы развития земельного законодательства в сфере правового института управления

 

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ  ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА  В СФЕРЕ ПРАВОВОГО  ИНСТИТУТА УПРАВЛЕНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫМИ  РЕСУРСАМИ 

Т.В. ВОЛКОВА, А.И. ГРЕБЕННИКОВ, С.Ю. КОРОЛЕВ 

    Волкова Т.В., судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, доцент кафедры  земельного и экологического права ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", доцент, кандидат юридических наук. 

    Гребенников А.И., председатель Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, доцент кафедры  земельного и экологического права  ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", кандидат юридических наук. 

    Королев С.Ю., доцент кафедры земельного и  экологического права ГОУ ВПО "Саратовская  государственная академия права", кандидат юридических наук. 

    В истории развития Российского государства земля играет определяющую роль в правовой, социальной, экономической и политической сферах развития современного общества. Являясь ограниченным и невосполнимым ресурсом, земля в рыночной экономике в условиях гражданского оборота земель получает свойство товара и становится объектом имущественных отношений.

    На  современном этапе развития общества земля выполняет множество функций. В одном случае земля рассматривается  как объект хозяйственной деятельности, т.е. основа сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного производства, в другом - она выступает как пространственно-территориальный базис размещения различных объектов недвижимости, в третьем земля - это территория государства, т.е. пространственный предел государственной власти, и т.д. В силу этого земельное законодательство традиционно относится к отраслям, на состоянии которых наиболее остро и болезненно отражаются политические, экономические и идеологические изменения в обществе.

    Поэтому создание и развитие земельного законодательства, регулирующего сложившиеся и вновь складывающиеся общественные отношения, связанные с землей, - одна из острейших проблем, стоящих перед государством. Без создания полноценной нормативно-правовой базы дальнейшее развитие земельных отношений становится невозможным не только для функционирования отдельных общественно-социальных институтов, но и общества в целом.

    Создание  концепции формирования отрасли  законодательства не является юридически обязательной стадией законопроектных  работ. Может быть, поэтому проблема разработки концепции законодательства кажется скорее теоретической, нежели имеющей прикладное значение. Как и любое другое, земельное законодательство должно обладать определенной стабильностью, но одновременно адекватно и своевременно реагировать на происходящие изменения в земельной политике государства, предлагая к использованию соответствующие правовые нормы.

    И все же в последнее время учеными-юристами обсуждается вопрос включения земельного законодательства, регулирующего имущественные  права на землю, в гражданское законодательство <1>. По существу, речь идет о дроблении целой отрасли права, которая сегодня приобретает некоторые признаки той самой стабильности, к которой стремились ученые-практики на протяжении всей современной земельной реформы. По нашему убежденному мнению, делать этого категорически нельзя, хотя бы потому, чтобы не повторить правовой вакуум 90-х годов. Главные задачи земельного законодательства, как говорит С.А. Боголюбов, - "это обеспечение земельного правопорядка в соответствии с состоянием экономических и общественных отношений в России XXI века, стабилизация с помощью права аграрных, градостроительных и иных связанных с землей отношений в стране, совмещение экономических и неэкономических факторов реализации рыночных реформ" <2>. Поэтому необходимо понять соотношение всех отраслей российского права, участвующих в регулировании земельных отношений. А именно в земельном законодательстве закрепляются пути решения этих вопросов. "Уравновешивать и регулировать эти отношения призвано земельное право, которое является отраслью российского законодательства" <3>.

    --------------------------------

    <1> См.: Иванов А.А. Проект Концепции  развития законодательства о  вещном праве // Вестник ВАС  РФ. 2009. N 4.

    <2> Боголюбов С.А. Земельное право  России. М.: Норма, 2009. С. 11.

    <3> Там же. 

    Попытаемся  показать всю сложность и многогранность земельного законодательства на примере  правового института управления земельными ресурсами.

    История российского земельного права - это  история государственных, политических и экономических преобразований. Государство и гражданское общество определяли свои взгляды на земельный режим и переводили его на язык права в соответствии с тем уровнем знаний, который был присущ конкретному времени <4>.

    --------------------------------

    <4> См.: Боголюбов С.А. Земельное право. М., 1998. С. 12. 

    Земля всегда выступала одной из главных  притягательных сил для человека, связанных с его жизнедеятельностью. Осуществление на земле хозяйственной  деятельности во все времена представляло собой один из наиболее актуальных вопросов общества. Следует согласиться с мнением С.В. Бороздина о том, что земельное хозяйство должно занимать оптимальное место в системе воспроизводства, а значит, быть предметом национальной политики государства, ощущать на себе неослабевающее коммерческое внимание со стороны предпринимателей и наемной производительной силы, быть удобным и перспективным местом для проживания сельских жителей <5>.

    --------------------------------

    <5> См.: Бороздин С.В. Земельные отношения  и аграрные реформы. М., 2002. С. 4 - 5. 

    По  мнению А.К. Голиченкова и О.М. Козырь, в систему формирования земельного законодательства входят: научное, финансовое, информационное и организационное  обеспечение. Научное обеспечение  предполагает, что работа как по формированию земельного законодательства в целом, так и по каждому проекту составляющих его актов должна начинаться с разработки их научных юридических концепций <6>.

    --------------------------------

    <6> См.: Голиченков А.К., Козырь О.М.  Концепция развития земельного законодательства России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1995. N 4. С. 27 - 28. 

    В понимании концепции развития земельного законодательства в целом можно  выделить два основных подхода. В  соответствии с первым разработка концепции  сводится к "построению концептуальной схемы развития земельного законодательства" <7>. Согласно второму разработка концепции предполагает поиск ответов на следующие вопросы: разграничение предметов регулирования земельного и гражданского законодательства, разграничение полномочий в сфере регулирования отношений между Федерацией и ее субъектами, а также вопросы регулирования отношений собственности и перераспределения земель между различными субъектами и сферами экономики в условиях рынка земли, структуры и содержания нового федерального земельного закона <8>.

    --------------------------------

    <7> О концепции развития системы  законодательства в России: Рабочие  материалы юридической фирмы.  М.: Статут, 1995. С. 3.

    <8> См.: Иконицкая И.А., Краснов Н.И., Башмаков  Г.С. Концепция земельного законодательства рыночной экономики // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. Специальный выпуск. 1994. С. 183. 

    Для определения понятия "концепция" должен быть использован системный  подход. Ключ же лежит в самом  понятии "законодательство". Несмотря на то что в большинстве работ законодательство характеризуется при помощи терминов "совокупность", "комплекс" актов (нормативных или только законодательных), все авторы признают наличие или необходимость наличия системных связей между составляющими эти совокупности и комплексы элементами <9>.

    --------------------------------

    <9> См.: Голиченков А.К., Козырь О.М.  Концепция развития земельного  законодательства // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1995. N 4. С. 21. 

    Все указанные подходы справедливо  и обоснованно подходят и для правового института управления земельными ресурсами.

    После принятия в 1991 г. Земельного кодекса  РСФСР практика применения земельного законодательства, включая ключевые вопросы управления земельными ресурсами, изменения целевого назначения земель, предоставления и продажи земельных участков, в основном переместилась на уровень органов местного самоуправления, что привело во многих случаях к разрушению сложившейся структуры земельного фонда Российской Федерации. Проведенный анализ действующего до 2001 г. земельного законодательства показал, что для современных условий многие правовые нормы процесса государственного управления земельными ресурсами устарели, содержали определенные противоречия, а по другим аспектам развития земельных отношений практика требовала новых правовых норм по данному вопросу. В первую очередь необходимо было урегулировать следующие моменты: порядок отнесения и правовой статус государственных и муниципальных земель; механизм передачи земельных участков в собственность; порядок выкупа земель для государственных и муниципальных нужд; механизм защиты государством неприкосновенности прав собственности на землю; пути реализации принципа платности за землю; механизмы сделок с землей; ограничения на совершение этих сделок; порядок изменения целевого назначения земель; механизм продажи права землепользования (аренды земли); особенности и условия залога сельскохозяйственных земель и др.

    Необходимость формирования нового земельного законодательства в рассматриваемой нами области определялась в первую очередь причинами политического, экономического и идеологического характера. Действовавшее до 2001 г. земельное законодательство нельзя было признать эффективным инструментом для стабильного правового регулирования управления земельными ресурсами в современных условиях.

    Поэтому для новой системы земельного законодательства большое значение имели не только вопросы соотношения  законодательства РФ и субъектов  РФ, но и продуманное, четкое регулирование  компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений, ограничение возможности делегирования им функций органов исполнительной власти Российской Федерации или ее субъектов.

    Проводя анализ особенностей существующей системы  государственного и муниципального управления земельными ресурсами, по нашему мнению, необходимо определить главные задачи современной земельной политики в регионах, городах и иных населенных пунктах:

    - соблюдение интересов всех собственников  земельных участков с учетом  существующих предпосылок развития рынка земли;

    - урегулирование механизмов правового  и экономического регулирования  инвестиционных процессов в земельно-имущественный  комплекс (развитие механизмов арендных  и субарендных отношений);

    - своевременная дифференциация земельных  платежей (земельного налога и арендной платы) по категориям и видам землепользователей;

    - создание благоприятного инвестиционного  климата и системы перераспределения  инвестиционных потоков;

    - создание системы правовых и  финансовых гарантий землепользователям (землевладельцам);

    - совершенствование системы регистрации  прав на землю;

    - совершенствование автоматических  систем кадастра объектов недвижимости  на региональном и муниципальном  уровнях;

    - создание мониторинговой системы  контроля за использованием земель  и их состоянием.

    Государственное управление в сфере рационального  использования и охраны земельных  ресурсов землями должно базироваться на разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

    По  мнению Л.П. Фоминой, федеральным органам  целесообразно передать управление землями, необходимыми для реализации предметов ведения Российской Федерации, а также ее полномочий в предметах совместного ведения <10>. Что касается вопросов организации рационального использования и охраны земли, то Российская Федерация может взять на себя те вопросы, которые требуется решать в рамках всей страны (порядок ведения кадастра недвижимости, координация деятельности землеустроительных служб и т.п.). Функции государственного управления в области использования и охраны земель не следует передавать регионам. Именно комплексное управление обеспечивает гарантию защиты прав владения и пользования землей, охрану земель, эффективное развитие инфраструктуры и градостроительства, надежное функционирование системы налогообложения земли позволяют установить четкий порядок - кому, для каких целей и по какой цене продавать или сдавать в аренду государственные и муниципальные земли, как регулировать гражданский оборот земельных участков.