Земельная реформа начиная с 1990х годов

     Мировая практика уходит от латифундий, развивая фермерское товарное хозяйство с его нормальной "вертикальной" кооперацией. Кооперативные образования фермерских хозяйств увеличиваются в своих размерах до оптимально крупных, используют постоянных или временных наемных работников, включают кооперированных земледельцев в процессы рыночного предпринимательства. Мы же фактически начали движение в прямо противоположном направлении. В итоге наблюдается отход от извечного, определяющего саму сущность жизнедеятельности земледельца принципа - "землю тем, кто ее обрабатывает", или, иначе говоря, тем, кто ее приобрел и улучшает своим трудом.

     При нынешнем отсутствии на селе, особенно в глубинке, альтернативных источников заработка, крайне низкой осведомленности "владельцев" земельных долей о своих правах, продолжающемся старении жителей села и невозможности для пожилых селян сменить местожительство и привычный образ жизни, массовую сдачу этих долей, во многих случаях, по существу, "за шапку сухарей", в аренду или их продажу земельным монополистам за такую же "цену" можно рассматривать как кабальную сделку или грубое извращение указанного принципа. Дело, однако, не столько в низком уровне арендной платы или цены земельного участка, в частности закладываемого под ипотечный кредит, а в том, что на наших глазах происходят окончательное раскрестьянивание деревни и искусственное насаждение олигархических собственников земли на основе использования чрезвычайно благоприятной для них конъюнктуры на деформированном аграрном рынке, на котором нет должного контроля за нормальным рыночным оборотом земли. Все это будет иметь необратимые последствия не только для нынешних селян, но и для их потомков.

     Существенным концептуальным недостатком "рамочного", то есть содержащего общие нормы, Земельного кодекса, как и закона об обороте сельскохозяйственных земель, является то, что в этих и других правовых земельных актах не устанавливаются предельные, отвечающие критериям экономического оптимума, размеры земельных участков в собственности физических и юридических лиц. Если мы действительно хотим создать земельное законодательство, экономически и социально ориентированное на крестьянские ценности и критерий эффективности, то в нем следовало бы установить границы максимальных размеров концентрации земли в индивидуальном или корпоративном владении. Сверх максимума расширение землевладения должно допускаться только за счет аренды и в определенных, экономически обоснованных пределах.

     Правда, есть страны, где предельные размеры землевладения и землепользования четко не установлены (Австралия, Канада, Сербия, Польша, Чехия и др.). Но там отсутствуют и условия для чрезмерной концентрации земли в одних руках и действуют другие, косвенные, экономические (прежде всего налоговые) ограничители. В этих странах, в отличие от России, создана эффективная система землеустройства.

     Парадоксы и изъяны земельного законодательства в России, противоречия в реальной практике земельных отношений вынуждают периодически его корректировать. В частности, в закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" с 2002 г. уже трижды вносились изменения и дополнения. Очередные поправки внесены в него Федеральным законом от 18 июля 2005 г., которым введен принцип преимущественного права собственника земельной доли в праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственной организации (СХО) при продаже этой доли. Однако на деле "преимущественное" право ее приобретения для действующих и будущих фермеров трудно или невозможно реализовать.

     Нормы Гражданского и Земельного кодексов, закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Градостроительного, Лесного и Семейного кодексов, закона "О сельскохозяйственной кооперации", касающиеся земельных отношений, также во многом не согласованы и часто противоречивы. К тому же существуют не стыкующиеся между собой ведомственные приказы и инструкции, постановления местных администраций, органов местного самоуправления, а часто и обыкновенное "телефонное" право. В результате открывается широкий простор для принятия волевых или "удобных" (особенно для "регулирующих" земельные отношения чиновников) решений по земельным сделкам.

     В условиях нормальных рыночных отношений эффективный вид сделок с землей - ее залог. Но согласно информации о реализации приоритетного национального проекта "Развитие АПК", на начало 2007 г. по всей стране зафиксировано всего 65 сделок по залогу сельскохозяйственных земель.

     Причины этого кроются в том же земельном парадоксе. В соответствии с положениями Федерального закона "Об ипотеке (залоге) недвижимости" от 16.07.1998 г., предметом залога является только прошедший кадастровый учет земельный участок в натуре, причем собственник земельной доли должен сначала оформить право на него. Однако после внесения поправок в закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в 2005 г. возможность залога земельной доли вообще исчезла из правового поля. Залог земель, находящихся в собственности государственных СХО, не допускается. При этом в земельном законодательстве нет ограничений, относящихся к покупателям закладываемой земли. Если учесть еще схему и принципы страхования земельных участков, предусмотренные типовым договором залогодателя с залогодержателем, то Россельхозбанку и другим кредитным учреждениям на этом сегменте рыночного земельного оборота делать пока практически нечего.

    Формально фермер может приобрести земельную долю у одного из собственников земли СХО, минуя других собственников, а соответствующий земельный участок сдать затем в аренду, заложить, подарить и т. д. Однако последние могут оспорить эту сделку, как нарушающую их право собственности в общей долевой собственности. Окончательно запутывает процесс рыночного земельного оборота тот факт, что приведенная норма закона противоречит Гражданскому кодексу и, в сущности, Конституции РФ, поскольку нарушает принцип неприкосновенности права собственности. Таким образом, фермер, стремясь расширить, оптимизировать и рационально использовать свое землевладение, оказывается практически в безвыходном положении.

     Сейчас любой номинальный владелец земельной доли и даже собственник земельного участка в натуре не отважится искать социальную справедливость в органах судебной и исполнительной власти. В этом косвенное подтверждение отсутствия в стране "совокупного функционирующего порядка" как базовой основы проверенной в Германии и других развитых странах концепции социального рыночного хозяйства. Так, несмотря на то что в России вроде бы узаконили "дачную амнистию", многие из миллионов дачников и садоводов при оформлении соответствующих документов по-прежнему сталкиваются с произволом и поборами со стороны чиновников.

Необходимость оптимизации  размеров и структуры землевладения.

     Как известно, в странах Европы основу сельского хозяйства и, что особенно важно, всего сельского развития составляют мелкие фермы. В Италии, например, 3/4 всех собственников земли владеют земельными наделами (включая лесные угодья), не превышающими 5 га, а более 1/3 итальянских фермеров имеют участки земли площадью менее 1 га. Только 1, 6% землевладельцев в этой стране располагают земельными участками свыше 50 га. У них сосредоточено около 35% всех сельхозугодий, но они производят лишь 1/4 стоимости конечного продукта сельского хозяйства. Таким образом, основную массу продукции в этой и ряде других стран с наибольшим эффектом производят мелкие фермы, функционирующие в рамках оптимально крупных кооперативных объединений.

     В тех странах ЕС, где фермы в среднем относительно крупнее, большинство тем не менее составляют семейные фермы, как правило не использующие наемных работников или привлекающие их в ограниченных масштабах. Так, в Дании насчитывается около 70 тыс. крестьянских хозяйств со средней площадью в 36 га (что, кстати, не препятствует совершению залоговых сделок с землей). Однако 85% из них, располагая современной машинной технологией, не используют наемный труд и полагаются лишь на семейную рабочую силу и преимущества подлинно кооперативных объединений этих хозяйств.

     Прямая бюджетная поддержка мелких хозяйств сдерживает отток населения из сельской местности, предотвращает обезлюдение обширных регионов со сложными условиями проживания, в частности высокогорных сел. В Греции, например, благодаря такой целевой поддержке 62% занятых в сельскохозяйственном секторе успешно ведут хозяйство в отдаленных или неблагоприятных с точки зрения хозяйствования местностях. Она оправдана и тем, что на мелкие фермы зачастую приходится основная масса производимой в стране экологически чистой продукции.

    С точки зрения рационализации размеров и структуры землевладения по многим вопросам наше аграрное, в том числе земельное, законодательство идет в разрез с общими мирохозяйственными тенденциями. Так, в проекте закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" содержалось положение о том, что такие земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность или переданы в аренду гражданам, имеющим опыт ведения сельскохозяйственного производства или сельскохозяйственную профессиональную квалификацию. В окончательном тексте закона это положение исчезло.

     Отметим, что в ряде стран, наряду с предельными максимальными размерами сельскохозяйственного землевладения, установлены и минимальные его размеры, чтобы воспрепятствовать чрезмерному дроблению земли, затрудняющему ее рациональное использование и нормальный рыночный оборот. Ничего подобного в российском земельном законодательстве нет. В то же время во многих западных странах юридическим лицам запрещено приобретать землю, поэтому банки, получившие в залог фермерские участки, не могут стать их собственниками.

     У нас в этом вопросе ясность отсутствует. И уже наблюдаются случаи, когда сельхозпредприятия, передав землю коммерческим банкам под залог, даже при хорошем урожае, но, как правило, отсутствии возможности погасить задолженность кредитным организациям в условиях ценового диспаритета в АПК, ее теряют.

     У ряда крупных холдингов, легко и часто почти даром приобретающих землю сельскохозяйственного назначения, основной профиль производства нередко оказывается далеко не сельскохозяйственным. Поэтому такие земли переводятся в другую категорию, соответствующую профилю предприятий, входящих в холдинг, хотя по закону это недопустимо.

     Отметим чрезвычайно низкую продажную (а следовательно, и залоговую) цену сельскохозяйственных (за исключением пригородных) земель в России. В соответствии с утвержденной в 2001 г. методикой кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий, в Саратовской области они были оценены в среднем по 8 тыс. руб. за 1 га, а фактически продавались на торгах (конкурсах и аукционах) в 13 и более раз дешевле. Средние размеры арендной платы за использование сельхозпредприятиями государственных и муниципальных земель в сельских населенных пунктах в том же году составили 100 руб. за 1 га. Для сравнения: средняя стоимость земельных угодий в США равнялась в 2001 г. 2, 5 тыс. долл. за 1 га, пашни - 3, 5 тыс. долл. По данным за 2005 г., средняя цена 1 га пашни в Германии составляла 2300 евро.

     Рациональная общественная организация системы земельных отношений невозможна без оптимизации размеров хозяйствующих субъектов агробизнеса. В числе соответствующих теоретических и практических проблем особое место занимают вопросы преимуществ и устойчивости крупного и мелкого производства в аграрном секторе и вытекающие из них прикладные аспекты формирования его рациональной социальной и земельной структуры, эффективного управления и регулирования всего воспроизводственного процесса в сельском хозяйстве.

     В. И. Даль в своем знаменитом "Толковом словаре живого великорусского языка" разъяснил понятие "преимущества" как "превосходство", или "перевес по добрым качествам, по достоинству". Очевидно, для сельского товаропроизводителя самые "добрые качества" - высокая эффективность (экономическая, социальная и экологическая), а следовательно, и конкурентоспособность на агропродовольственном рынке. Но если крупное хозяйство не демонстрирует высокой эффективности, других лучших качеств и достоинств, не сохраняет, а загрязняет окружающую среду, если оно не оптимизировано по размерам землевладения для данной специализации и т. д., то вряд ли можно говорить о его преимуществах только потому, что оно крупное.

     С позиций классического определения понятия устойчивости она исторически приписывалась как раз мелкому, индивидуальному, семейному крестьянскому хозяйству. При бесспорности известных аргументов в пользу преимуществ крупного производства (оптимального по размерам землепользования и землевладения) следует особо подчеркнуть, что именно в мелком частном товарном хозяйстве органически сочетаются активная, творческая жизнедеятельность и гармония человека с природой. А в совокупности это важнейший признак преимуществ данной хозяйственной формы, определяющих ее статус надежного партнера по купле-продаже, залогу и другим сделкам с землей, что доказано многолетней мировой практикой культурных семейных крестьянских хозяйств. Указанным признаком обладает и их мелкая современная форма в России - сельские подворья (так называемые ЛПХ, на самом деле не личные, а семейные, причем далеко не подсобные по объему производства и доходам их владельцев, а составляющие особый уклад в социальной структуре аграрного сектора - приусадебных семейных хозяйств - ПСХ), благодаря труду членов которых существовали колхозы и функционируют многие нынешние СХО. Именно в силу своих качественных показателей мелкое по размерам землевладения семейное хозяйство, включая приусадебное, характеризуется высокой продуктивностью и эффективностью.

     Отечественная статистика никогда не приводила объективных данных о затратах труда в ПСХ. Тем не менее, опираясь на имеющиеся расчеты, можно заключить, что производительность труда здесь не ниже, чем на крупном сельскохозяйственном предприятии. За период с 2000 г. удельный вес валовой продукции крестьянского (фермерского) хозяйства (К(Ф)Х) в действующих ценах возрастал быстрее, чем площадь землевладения, что свидетельствует о достаточно устойчивом, интенсивном его функционировании. Фермерское, в частности хуторское, хозяйство объективно предполагает многочисленность ведущих его семей, а в нынешней критической демографической ситуации на селе это имеет особенно большое значение.

     Как показывает мировой опыт, распространение государственных предприятий в сельском хозяйстве как формы, менее эффективной вследствие отчуждения непосредственного работника от права собственности на землю, носит ограниченный характер. Однако "госхозы" приемлемы и необходимы в селекции, племенном и опытном деле, семеноводстве и т. д. Можно считать оптимальной, как и в странах ЦВЕ, 10-процентную долю государственной собственности в земельных угодьях России.

     Крупное обобществленное коллективное хозяйство не имеет преимуществ ни перед крупным частнопредпринимательским, ни перед индивидуальным крестьянским хозяйством. Во многом оно вообще не вписывается в систему цивилизованного земельного рынка. В своей массе и при прочих равных условиях эта форма, где земледелец отчужден от права собственности на землю, неизменно обладает, по определению А. В. Чаянова, наиболее слабой организаторской и предпринимательской волей .