Государственная служба

     3. Концепция реформирования системы государственной службы и ее реализация.

     Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации утверждена Президентом  Российской Федерации 15 августа 2001 года (далее – Концепция). Этот документ, реализация положений которого рассчитана на длительную перспективу, представляет собой систему последовательного и комплексного совершенствования форм и методов работы государственного аппарата.

     

Принципиально новые положения, содержащиеся в Концепции, направлены на:

     

– повышение эффективности функционирования государственного аппарата и доверия граждан к органам государственной власти;

     

– разработку и утверждение эффективных механизмов государственной кадровой политики в системе государственной службы;

     

– создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации.

     

Концепцией  предусматривается создание профессиональной государственной службы на основе единства принципов, требований, законодательных ограничений, оплаты и основных государственных социальных гарантий государственных служащих как на федеральной государственной службе, так и на государственной службе субъектов Российской Федерации, обеспечивающей равные условия прохождения всех видов государственной службы, а также усиление взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

     

Принципиальное  значение имеет положение Концепции  о том, что работодателем (нанимателем) для федеральных государственных  служащих является государство в лице Российской Федерации, а для государственных служащих субъектов Федерации – соответствующий субъект Федерации.

     

Концепция определила систему государственной  службы Российской Федерации, ее основные виды – федеральная государственная  гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба, и уровни – государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации.

     

Сформулированы  единые принципы построения и функционирования всей системы государственной службы, установлен перечень федеральных законов о видах государственной службы, иных нормативных правовых актов о государственной службе, необходимых для разработки как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

     

В Концепции  уточнена классификация должностей государственной службы, указано на необходимость введения требований по оценке результатов служебной деятельности, установления преимущественно конкурсного порядка замещения должностей и обязательность заключения служебных контрактов, а также системы взаимопереходов из одного вида государственной службы в другой через соотнесение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий.

     

Замещение должностей государственной службы имеется в виду осуществлять на основе срочных и долгосрочных контрактов.

     

Имеется в виду установить соответствие должностей государственной службы по различным видам государственной службы.

     

Предусматривается создание системы управления государственной  службой Российской Федерации, а  также введение положения о развитии системы государственной службы путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной государственной службы и соответствующих программ субъектов Российской Федерации.

     

Практическое  осуществление положений Концепции  было намечено проводить поэтапно, планомерно, с учетом финансового и ресурсного обеспечения в соответствии с планом первоочередных мер по ее реализации и во взаимной связи с проводимыми административной реформой, военной реформой и реформой судебной системы.

     

План первоочередных мероприятий на ближайшие годы по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (далее – План), по существу выступает в качестве заключительной части Концепции. Он конкретизирует содержание ее положений, касающихся краткосрочной перспективы по упорядочению и рационализации структуры государственной службы, разработке программы реформирования государственной службы, созданию правовых, организационных, финансовых и методических основ реализации этой программы.

     

В данном Плане изменения в нормативно-правовой базе государственной службы непосредственно увязываются с изменениями в ее ресурсной обеспеченности, а также практической, в том числе экспериментальной, отработкой эффективных механизмов организации и стимулирования труда государственных служащих..

     

В соответствии с данным Планом предусматривается  подготовка ряда нормативных правовых актов, в том числе проектов федеральных  законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства  Российской Федерации.

     

Указанный План к настоящему времени практически реализован. В то же время предстоит подготовить ряд проектов нормативных правовых актов, решающих вопросы государственной службы, ранее не имеющих себе аналогов и в связи с этим довольно сложных для написания. К таким  вопросам следует отнести:

     

формирование  и управление кадровым резервом на государственной гражданской службе;

     

показатели  эффективности деятельности государственных  органов и государственных гражданских  служащих и оплата труда в зависимости  от этих показателей;

     соотнесение должностей федеральной государственной  гражданской службы и должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации

 3.1. Проблемы современного состояния реформирования государственной службы. 

     Прозрачность  и информационная открытость государственной службы.

     Повышение престижа государственной службы и  доверия граждан к ней.

     Регламентация деятельности государственных служащих, показатели эффективности и результативности. Повышение качества оказываемых  гражданам и организациям государственных услуг.

     Совершенствование систем оплаты труда государственных  служащих и государственных гарантий на государственной службе.

     Взаимосвязь реформы государственной службы с проводимыми реформами: бюджетной  и  административной реформой, налоговой, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного строительства.

     Этика в системе государственной службы. Повышение эффективности механизмов противодействия коррупции и  борьбы с другими негативными явлениями на государственной службе. Внедрение механизмов выявления и разрешения конфликтов интересов на государственной службе.

     Контроль  за соблюдением законодательства о  государственной службе в государственных  органах и государственными служащими.

     Формирование  системы управления государственной  службой и создание федерального органа по управлению государственной  службой. 
 
 
 
 
 

4. Оценка современной  российской государственной  службы. Предпосылки  ее реформирования.

 
Современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников - аппарата Российской империи и Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика - она больше, нежели даже аналогичная преемственность в обществах, не переживавших в нынешнем веке социально-политических катаклизмов, подобных нашим. Для этого его действия (во всяком случае, в советские времена) были чересчур уж тесно переплетены с политикой и, с другой стороны, недостаточно обезличены и связаны нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не хватало и не хватает беспристрастности, да и просто компетентности в осуществлении своих полномочий, поскольку они отбирались и продвигались на основе не столько профессиональных достоинств, сколько "политических качеств" и (или) протекции.

     Роль госаппарата в периоды, подобные нынешним, чрезвычайно важна и интересна. Да и вообще проблема роли чиновничества в эпоху политической трансформации - одна из ключевых, но, как можно видеть и из истории, и из современных попыток политических преобразований, универсального алгоритма ее решения до сих пор не найдено, а может быть, и вообще не существует.

     В целом наша административная система  стала работать хуже, ибо, сохранив почти все свои прежние недостатки, приобрела и новые. Наиболее очевидный из них - снижение уровня профессионализма. Оно вызвано тем, что наиболее квалифицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу, в основном переместившись в коммерческие структуры. Другое, более глубоко лежащее изменение вызвано, исчезновением прежнего партийного "хозяина", который, пусть из соображений, далеких от подлинных общественных интересов, но все же достаточно жестко контролировал деятельность аппарата. Иначе говоря, аппарат служил, хотя и с ленцой и небескорыстно, не забывая о своих нуждах, своему партийному боссу. Теперь же прежний босс исчез, а служить обществу, как это, собственно, и должно быть, аппарат никто всерьез и не пытается научить. Борьба больше идет не за перестройку аппарата, а за роль его нового хозяина. В этих условиях, естественно, повысился уровень самостоятельности аппарата: освободившись от роли "слуги", он без шума, но весьма эффективно отвоевывает себе роль хозяина общества. Гигантски возрос и размах аппаратной коррупции, ставшей почти нормой поведения. 
К тому же перестал действовать прежний неформальный "кодекс административной морали". Разумеется, он был плох и нес с собой массу человеческих и организационных издержек. Но все же нормы этого кодекса как-то сдерживали разгул бюрократической безнаказанности. На смену же им пришел не новый, более совершенный кодекс, а "беспредел".

     Само  по себе стремление аппарата подчинить  себе политику под флагом борьбы за независимость от произвола политиков  характерно отнюдь не только для России, но имеет и некоторую российскую специфику. Наша бюрократия стремится получить максимальное информационное преимущество, а также убедить общество и политиков в незаменимости своей компетентности. Отсюда и стремление к засекречиванию всего и вся. Однако в некоторых странах, этому стремлению существуют противовесы в виде как высокого профессионального уровня самих политиков, которых совсем не просто "водить за нос", так и возможности привлечения независимых экспертов из частного сектора. У нас же и разрыв между профессиональной компетентностью политика и администратора, как правило, очень велик в пользу последнего, и возможностей для независимого достоверного анализа гораздо меньше. Потому наши политики часто становятся заложниками информации и анализа, исходящих даже от не слишком квалифицированных чиновников.

     Разумеется, Закон содержит и целый ряд  норм, действительно способствующих формированию общественно необходимого статуса современной гражданской  службы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, ограничения, связанные со статусом государственного служащего, гарантии и привилегии служащих. Однако в целом все же, в духе Закона преобладает принцип оценки и продвижения служащих на основе их заслуг и достоинств, являющийся основой современной государственной службы в развитых странах и даже вошедший в ее формальное определение, а желание создать режим воспроизводства и защиты чиновничьей касты.

     Другим  и, возможно, самым эффективным способом институционализации нашей бюрократией своего особого статуса стало использование "смутного" переходного времени для приобретения наряду с фактическим и юридического контроля над гигантскими ломтями госсобственности. Оно шло несколькими путями - через формальное закрытое акционирование как предприятий, так и таких грандиозных государственных монополий; через приватизацию особо лакомых кусков государственного "пирога"; через такие трудноуловимые комбинации, в результате которых, с одной стороны, как бы на пустом месте внезапно возникли миллиардные состояния, а с другой - целые сегменты национального достояния просто растворились в воздухе.

     Иными словами, можно сказать, что при  исчезновении прежнего партийного "хозяина" произошло "присвоение" государства  бюрократией. В нем есть немало честных и даже самоотверженных администраторов, а также просто "рабочих лошадок", далеких от всего этого передела собственности. Речь идет о социальном смысле событий. А кто за сценой управлял этим процессом и в какой мере он является криминальным, сказать очень трудно. Как говорится, на это есть "компетентные органы". Да и неясно, насколько перспективной могла бы стать подобная "охота". Во всяком случае, в массовых размерах и при наших "традициях" она определенно не принесла бы ничего хорошего.