История принятия и реализации Ельцинской Конституции

Существенно преобразовывалось государственное  устройство. Бывшие автономные республики и ряд автономных округов и  областей добились статуса республик  в составе РФ. Повысился статус краев, областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. На основе федеративного договора от 31 марта 1992 года разграничивалась компетенция  органов государственной власти Федерации и её субъектов; устанавливались  гарантии территориальной целостности  России. Прекращением существования  СССР было обусловлено исключение из Конституции статей, ограничивающих суверенитет России. Изменилась государственная  символика России. Подтверждалась полная международная правосубъектность  России, самостоятельность её внешней  и оборонной политики. Необходимость  конституционных перемен назревала  объективно²¹.

Выводы: На изменение конституции влияют многие факторы – интересы различных социальных групп, преобразование формы правления или государственного устройства, господствующие в обществе официальные взгляды и воззрения на государство, право, их общественную роль.

Потребность в новой конституции в любой  стране возникает после каких-либо масштабных событий общественно-политического  характера: революции, завоевание независимости, распада государства, образование  нового государственного единства, изменение  формы правления и политического  режима.

Каждая новая  конституция обобщает конкретный опыт истории и обогащает его новым  содержанием.

1.2. История создания Конституции Российской Федерации 1993 г.

История создания Основного Закона нового российского  государства началась 16 июня 1990 года, когда I Съезд народных депутатов  РСФСР принял постановление об образовании  Конституционной комиссии для разработки новой Конституции России. Конституции предстояло закрепить новую социальную систему и иную, чем прежде, модель организации государственной власти.

На съезде было решено, что Комиссия должна состоять только из народных депутатов РСФСР. Председателем комиссии стал Председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельцин, его заместителем – первый заместитель Председателя Верховного Совета Р.И.Хасбулатов, ответственным секретарем – О.Г.Румянцев.

Задачи  Конституционной комиссии были обозначены широко: подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы, подготовка самостоятельно либо с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений Конституции после ее принятия; предварительное рассмотрение и дача заключений съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Конституции.

Для работы над  проектом Конституции была сформирована рабочая группа Конституционной  комиссии. В ее состав вошли депутаты от разных фракций: Л.Б.Волков, С.А.Ковалев, А.В.Ковлягин, И.В.Федосеев, Ф.В.Цанн-Кай-Си, В.Л.Шейнис, а также эксперты Е.А.Данилов, В.Д.Зорькин, В.А.Кикоть, В.И.Лафитский, Л.С.Мамут, Б.А.Страшун. На разных этапах в работе Конституционной комиссии участвовали Э.М.Аметистов, И.П.Ильинский, Т.Ф.Морщакова, В.М.Савицкий, Ю.А.Тихомиров  и другие авторитетные ученые-правоведы.

Первый проект Конституции был подготовлен уже к осени 1990 года. Сразу же развернулось его широкое обсуждение в средствах массовой информации, в государственных органах, учебных и научных учреждениях.

В апреле 1992 года VI Съезд народных депутатов одобрил  общую концепцию и основные положения  проекта Конституции. Проект был поддержан и Президентом России. Выступая в июле 1992 года на заседании Конституционной комиссии, он сделал следующее примечательное признание: «Все больше за это время убеждался и сейчас убежден, что работа, которую Комиссия проводит, несет особое значение… Намерен вновь, начиная с сегодняшнего заседания, и впредь активно включиться в деятельность и работу Конституционной комиссии лично как Президент и председатель Конституционной комиссии. И буду работать с вами до принятия новой Конституции»²².

Свое обещание он не сдержал. К концу 1992 года резко  обострилась борьба за власть, что  изменило весь ход конституционной  реформы. Каждая из противоборствующих сторон – Президент и руководство Верховного Совета РСФСР – предъявили свои требования, стремясь использовать проект Конституции в своих интересах²³.

Примечательно, что уже в первой статье проекта («Государственный суверенитет») подчеркивалось, что государство ответственно перед человеком и гражданином. Статья 3 проекта («Верховенство права») предусматривала, что государство и его органы, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане подчинены праву и основанной на нем Конституции Российской Федерации, а ст.9 («Социальное государство») объявляла социальными задачами России обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности.

Согласно ст. 10 проекта («Многообразие экономической деятельности») «в России обеспечивается свобода экономической деятельности… добросовестная конкуренция и общественная польза". Отметим, что в действующую Конституцию РФ не вошло понятие «общественной пользы», которое допускает достаточно широкую трактовку в смысле установления обязанностей государства.

Права и свободы  в тексте проекта разделялись  на несколько общепризнанных в теории права групп: гражданские и политические права и свободы (гл.3), экономические, социальные и культурные права и свободы (гл. 4). При этом гарантиям и защите прав и свобод отводилась специальная глава проекта Конституции²⁴.

Проект включал в себя раздел 3 («Гражданское общество»), состоящий из статей, посвященных собственности, труду и предпринимательству, общественным и религиозным объединениям, воспитанию, образованию, науке, культуре, семье и массовой информации.

За время  работы Конституционной комиссии, которая  продолжалась вплоть до трагического октября 1993 года, текст проекта постоянно  дорабатывался. Участники Комиссии находились в самом центре пересечения  интересов различных политических сил. О том, как это отразилось на работе Комиссии, о той драматической  борьбе, которую ей пришлось вести, об изменении ее состава в связи  с созывом Конституционного совещания  и о последующих событиях вплоть до референдума 12 декабря 1993 года рассказано в книге В.И.Лафитского «Поэзия права: страницы правотворчества от древности до наших дней» (гл.6 § 3 «Сожженная страница конституционной истории: проект Конституции Конституционной комиссии Российской Федерации»)²⁵.

Существовали  и альтернативные проекты:

1. Проект рабочей  группы в составе С.М.Шахрая (руководитель), Е.Б.Абросимовой, Н.П.Азаровой, И.А.Бунина, А.В.Маслова, Г.В.Минха, Р.Г.Орехова,  А.Я.Сливы, О.А.Тарасова (1992 год).

Этот проект нельзя считать собственной инициативой  представившей его рабочей группы, поскольку все ее члены в то время были работниками Государственно-правового управления Президента РФ. Это, думается, может означать только одно - проект был подготовлен с негласного разрешения самого Президента как пробный камень в проверке общественной реакции на закрепление позиций «сильного» президента.

Особенность этого проекта –явная приверженность естественно-правовой доктрине прав человека. Так, в ст.1 провозглашалось, что права и свободы человека принадлежат ему от рождения. Права и свободы в проекте подразделялись на личные (гл.2), социально-экономические (гл.3) и политические (гл.4), институту защиты прав и свобод посвящалась отдельная глава.

В отличие  от проекта Конституционной комиссии, в проекте группы С.М. Шахрая не было раздела о гражданском обществе, и в целом проект имел характер скорее «государственного», нежели «общественного». Интересно, что в тексте не нашлось места для определения (характеристики) самого государства.

2. Проект Политсовета  Российского движения демократических  реформ в составе мэра Санкт-Петербурга  А.А.Собчака, мэра Москвы Г.Х.Попова, С.С.Алексеева, Ю.Х.Калмыкова и  С.А.Хохлова (1992 год).

Авторы этого  проекта отделили «основные права и свободы человека и гражданина» от «прав и обязанностей гражданина Российской Федерации», разместив их соответственно в первой и второй главах первого раздела. Многие исследователи заметили, что такая конструкция статуса гражданина неудачна, поскольку разделяет неразделимые понятия.

Форма государственного устройства России проектом определялась как федерация, в состав которой входят республики, губернии и автономные национальные сообщества. Равенства субъектов Федерации в проекте не предполагалось: республики признавались государственными образованиями, имеющими свои конституции, а губернии – территориальными государственно-административными образованиями.

Согласно  проекту Президент – глава государства (а не глава исполнительной власти), его высшее должностное лицо, обеспечивающее единство государственности, незыблемость конституционного строя. Кроме того, в проекте закреплялась роль Президента как гаранта Конституции (этой формулировке проекта соответствует положение ст.80 действующей Конституции РФ).

3. Проекты  народных депутатов-коммунистов.

В период с 1990 по 1993 года депутаты-коммунисты предложили три проекта Конституции России. Наиболее примечательным из них был проект, подготовленный депутатской фракцией «Коммунисты России» Верховного Совета РФ (опубликован в газете «Правда» за 5 июня 1993 года и в уточненном варианте – в «Российской газете» за 24 июня 1993 года).

В названном  проекте содержалась довольно обстоятельная  глава о социальной политике, закрепляющая задачи государства по обеспечению  реализации гражданином его способностей и дарований, а также основы национальной политики. Гораздо подробнее, чем  в других, в проекте коммунистов  были обозначены механизмы осуществления  многих прав и свобод, их гарантии. Отличительная  черта проекта – исключение института президентства. Высший законодательный орган – Верховный Совет (Совет Республики и Федеральный Совет), высший исполнительный и распорядительный орган – Совет министров.      
     4. Проект Президента РСФСР (опубликован 30 апреля 1993 года в газете «Известия»).

В президентском проекте отсутствовало понятие «конституционный строй». В главе 1 была предпринята попытка соединить общие принципы (характеристики) государства с основами статуса человека и гражданина. Так, в ст.1 проекта предусматривалось, что Российская Федерация есть демократическое правовое светское федеративное государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы (ныне аналогичные положения закреплены в ст.1, 2 Конституции).

Высшим законодательным  органом является парламент (Совет  Федерации и Государственная  Дума), исполнительным – Правительство РФ. Президент выведен из системы разделения властей и обозначен как самостоятельный субъект власти. Позже ст.10 Конституции РФ было ясно определено, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Инициативу  выхода с собственным проектом Президент Б.Н.Ельцин обосновал в Указе от 12 мая 1993 года  «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации»: преодоление конституционного кризиса и осуществление демократических реформ возможно только путем скорейшего принятия российской Конституции.

В тот же день Президент РФ принял Указ «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации». Речь шла о доработке президентского проекта Конституционным совещанием.

Верховный Совет  Российской Федерации в ответ  сформировал комитет по конституционному законодательству. Эти события не только усугубили противостояние между  Верховным Советом и Президентом  России, но и раскололи состав рабочей  группы продолжавшей свою деятельность Конституционной комиссии: некоторые  депутаты и большая часть экспертов  перешли на сторону Президента и  приняли участие в работе Конституционного совещания. Его первое заседание  прошло в Москве 5 июня 1993 года. С  момента издания Указа о созыве Конституционного совещания состязательность проектов Конституции фактически стала  формальной, что подтвердили дальнейшие события.

В состав Конституционного совещания вошли представители  федеральных органов государственной  власти (депутаты и представители  от Президента и Правительства), органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации (от каждого – по 4 представителя), местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных и иных общественных организаций (до 250 человек).

Указом Президента РФ от 2 июня 1993 года «О порядке работы Конституционного совещания» уточнялись сроки его работы – с 5 по 16 июня 1993 года, а также определялись координаторы его пяти рабочих групп. Однако это было лишь первым этапом – работа Конституционного совещания продолжалась до начала июля, а 12 июля 1993 года проект был одобрен Президентом РФ.

На первом этапе Конституционное совещание  работало на пленарных заседаниях и  в следующих группах, образованных из его участников:

- группа представителей  федеральных органов государственной  власти Российской Федерации;

- группа представителей  органов государственной власти  республик в составе Российской  Федерации, краев, областей, автономной  области, автономных округов,  городов Москвы и Санкт-Петербурга;

- группа представителей местного самоуправления;

- группа представителей  политических партий, профсоюзных,  молодежных, иных общественных организаций,  массовых движений и конфессий;

- группа представителей  товаропроизводителей и предпринимателей.