Конституционно-правовой статус общественных объединений

Статья 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" предоставляет ряд властных полномочий профсоюзам, их объединениям (ассоциациям), первичным профсоюзным организациям и их органам на представительство и защиту социально-трудовых прав и интересов работников по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений. Однако анализ этих властных полномочий (да и сам их характер) позволяет утверждать об отсутствии у профессиональных союзов властных полномочий по ограничению прав граждан.

Сложнее обстоит дело с законодательством, наделяющим общественные объединения властными полномочиями по охране общественного порядка²⁴.

В настоящее время до принятия федерального законодательства об участии граждан в охране правопорядка эти отношения регулируются в ряде субъектов Российской Федерации собственными законами²⁵. Причем наделение властными полномочиями всевозможных дружин (как разновидностей общественных объединений граждан) противоречит ранее приведенным нами положениям ст. 27 Федерального закона "Об общественных объединениях", которая позволяет общественным объединениям осуществлять иные полномочия только в случаях прямого указания на эти полномочия в федеральных законах об отдельных видах общественных объединений.

Законы субъектов Российской Федерации  наделяют общественные объединения  по охране общественного порядка  рядом властных полномочий, примерно одинаковых по объему. Однако анализ этих полномочий позволяет утверждать об отсутствии у членов таких общественных объединений полномочий по ограничению прав граждан. Так, право дружинника требовать от граждан соблюдения общественного порядка и прекращения правонарушений не ограничивает права гражданина, поскольку не возлагает на гражданина никакой дополнительной юридической обязанности и уж тем более не лишает и не ограничивает никакое из имеющихся у граждан прав.

В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации реализация властных полномочий осуществляется народом либо непосредственно, либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Иных форм реализации властных полномочий Конституцией Российской Федерации не предусматривается.

Государственную власть в Российской Федерации на основании ст. 11 Конституции Российской Федерации осуществляют исключительно федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Наделение общественных объединений государственно-властными  полномочиями по ограничению прав граждан  помимо указанного противоречия ст. 3 и 11 Конституции Российской Федерации противоречит и принципам государственного управления. Наделение общественных объединений государственно-властными полномочиями по ограничению прав граждан ставит перед законодателем дилемму: либо эти полномочия должны быть изъяты из объема полномочий соответствующих органов государственной власти и переданы только лишь общественным объединениям, либо они должны дублировать полномочия соответствующих органов государственной власти. И в том и в другом случае придется "выбирать из двух зол". Именно поэтому представляется нецелесообразным наделение общественных объединений государственно-властными полномочиями по ограничению прав граждан. По такому же пути идет и законодатель. Проявление же гражданами своей гражданской активности в том или ином направлении в этом случае не будет ограничено государством. Достижение уставных целей общественных объединений возможно (и даже необходимо) без реализации последними властных полномочий.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Регистрация  и ликвидация общественных объединений

 

3.1.Некоторые вопросы государственной регистрации общественных объединений

 

Государственная регистрация  организаций имеет определенную историю. Государственную регистрацию следует определить как акт законодателя, представляющий собой момент признания и объявления созданного юридического лица и определяющий его правоспособность. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»²⁶ содержит норму, которая допускает либо регистрацию общественного объединения в порядке, установленном законом, и приобретение им права юридического лица, либо его функционирование без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Государственная регистрация  общественных объединений осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»²⁷.

Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Министерству юстиции Российской Федерации переданы функции Федеральной регистрационной службы по регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений и политических партий и др. С 1 сентября 2008 г. в субъектах Российской Федерации созданы Управления Министерства юстиции Российской Федерации.

Министерство юстиции  Российской Федерации 31 марта 2009 г. утвердил Административный регламент, в соответствии с которым оно осуществляет государственную регистрацию общероссийских, международных общественных объединений, политических партий, отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций.

Законодательство устанавливает  перечень документов для государственной  регистрации общественных объединений: заявление; устав; выписка из протокола  учредительного съезда (или конференции); сведения об учредителе; документ об уплате государственной пошлины; сведения о месте нахождения постоянно действующего руководящего органа. Названный Административный регламент предусматривает основания, по которым общественным объединениям может быть отказано в государственной регистрации²⁸.

В настоящее время  министр юстиции Александр Коновалов  готов отдать функции по присмотру  общественными объединениями прокуратуре  и налоговой службе.

Законопроект Минюста  предполагает поправки к законам "О  некоммерческих организациях", "О политических партиях", "О профсоюзах", "Об общественных объединениях", "О торгово-промышленных палатах" и др. В общей сложности изменения коснутся десяти действующих законов, каждый из которых регулирует тот или иной сектор общественно-политической деятельности. За разработку его ведомство взялось в связи с планами правительства унифицировать процедуру государственной регистрации коммерческих и некоммерческих организаций. Соответствующее поручение Минюсту было подписано первым вице-премьером Игорем Шуваловым в августе 2010 года. Унификацию, по версии министерства, следует проводить на базе закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Поэтому единым регистрирующим органом должна стать Федеральная налоговая служба. А надзор за соблюдением законов партиями, общественниками или религиозными объединениями следует возложить на органы прокуратуры²⁹.

Так, для НКО и общественных объединений вводится фактически уведомительный принцип регистрации. Налоговики должны будут внести любую новую организацию в "единый реестр государственной регистрации юридических лиц не позднее чем через пять дней со дня получения необходимых документов".

Сейчас Минюст рассматривает  документы от НКО в течение 14 рабочих  дней, а документы от общественных объединений — в течение 30 дней.

Тем не менее разработанные  в Минюсте новации насторожили  как общественников, так и партийцев. Ведь и те и другие действительно  регистрируются в ФНС. Но делают это  только для того, чтобы получить статус юридического лица. Без этого невозможно, к примеру, открыть банковский счет. А поскольку эта деятельность, в отличие от предпринимательства, никак не связана с извлечением прибыли, то свой политический, общественный или благотворительный статус все эти организации подтверждают в Минюсте.

Российские правозащитники не против "уведомительного принципа регистрации НКО". Но прежде чем  унифицировать принципы регистрации, нужно пересмотреть нормы других действующих законов. В частности, установить жесткий перечень основания для ликвидации НКО, среди которых по крайней мере не должно быть "несоответствия учредительных документов действующему законодательству". Кроме того, прокурорские проверки должны быть строго регламентированы (к примеру, раз в год) так, как регламентированы другие контролирующие инстанции законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Основной целью государственной регистрации общественных объединений является осуществление государственного контроля за их деятельностью по следующим направлениям: за соблюдением ими законодательства Российской Федерации; за соответствием их деятельности целям и задачам, предусмотренным уставами этих организаций; за соблюдением требований о членстве в политических партиях и иных общественных объединениях; за порядком взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти, органами местного самоуправления и иными организациями.

 

 

3.2. Принудительная ликвидация общественного объединения

 

Специфический характер деятельности общественных объединений  отразился на установлении в отношении  их специального правового режима, который проявляется в том  числе в особых правилах их принудительной ликвидации. В отличие от ликвидации коммерческих организаций законодательство предусматривает особенный перечень оснований для принудительной ликвидации некоммерческих организаций, особый состав органов, уполномоченных обращаться с исками о ликвидации, а также специальные правила подсудности рассмотрения этой категории дел.

Повышенное внимание законодателя к основаниям принудительной ликвидации некоммерческих организаций  обусловлено имеющимися нарушениями  и злоупотреблениями в этой сфере. К сожалению, в настоящее время  имеются неучтенные, "мертворожденные" некоммерческие организации, часто выявляются факты финансирования некоммерческих организаций из иностранных источников, а также из средств террористических ресурсов. Все это требует от государства принятия действенных мер по избавлению отечественного гражданского общества от таких дестабилизирующих элементов³⁰.

Основания принудительной ликвидации общественного объединения  закреплены в ст. 44 Федерального закона "Об общественных объединениях".

Первым основанием является нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина. К основным правам и свободам человека и гражданина, нарушение которых  может повлечь ликвидацию общественного объединения по данному основанию, относятся: равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; право на охрану достоинства личности и право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; право определять и указывать свою национальную принадлежность и право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества³¹

Вторым основанием принудительной ликвидации общественного объединения  является совершение им неоднократных  или грубых нарушений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление деятельности, противоречащей уставным целям.

Поскольку данное основание содержит ряд оценочных понятий (таких, как "неоднократные нарушения", "грубые нарушения", "систематическое осуществление деятельности"), при его толковании необходимо руководствоваться рекомендациями, выработанными Конституционным Судом РФ в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 14-П³².

Конституционный Суд  указал, что отсутствие конкретного  перечня положений, нарушение которых  может привести к ликвидации юридического лица, т.е. его прекращению без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства, не означает, что данная санкция может применяться по одному лишь формальному основанию - в связи с неоднократностью нарушений обязательных для юридических лиц правовых актов. Исходя из общеправовых принципов юридической ответственности (в том числе наличия вины) и установленных ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ критериев ограничения прав и свобод, соблюдение которых обязательно не только для законодателя, но и для правоприменителя, оспариваемая норма предполагает, что неоднократные нарушения закона в совокупности должны быть столь существенными, чтобы позволить суду - с учетом всех обстоятельств дела, включая оценку характера допущенных юридическим лицом нарушений и вызванных им последствий, - принять решение о ликвидации юридического лица в качестве меры, необходимой для защиты прав и законных интересов других лиц. Иными словами, ликвидация общественного объединения по указанному основанию возможна лишь в крайнем случае, т.е. при отсутствии иных средств для защиты прав и законных интересов других лиц.

Данный вывод поддерживается и Верховным Судом РФ. Например, в Определении от 15 декабря 2009 г. N 44-Г09-41 Верховный Суд РФ выработал ряд принципиальных позиций по этому поводу:

а) исходя из конституционно-правового  смысла, общественное объединение нельзя ликвидировать лишь по формальному  признаку неоднократности нарушений требований закона даже при условии их доказанности;

б) характер допущенных общественным объединением нарушений, а также  вызванные ими последствия должны быть настолько существенными и  неустранимыми, чтобы восстановление законности было возможно только путем его ликвидации;

в) ликвидация общественного  объединения как мера реагирования на нарушения действующего законодательства должна применяться в соответствии с общеправовыми принципами юридической  ответственности и быть соразмерной допущенным общественным объединением нарушениям и вызванным ими последствиям.