В вопросе об учредительных документах, следует отметить, что в Законе «Об образовании» используются еще два понятия: "договор между учредителем и юридическим лицом" (п. 3 ст. 11) и "договор между учредителями" (если финансирование будет осуществляться несколькими субъектами - п. 3 ст. 33). В п. 1 ст. 10 Закона «О высшем образовании» термин "учредительный договор" впервые в законодательстве употребляется в качестве одного из учредительных документов учреждения: "...вуз создается в соответствии с решением собственника или условиями учредительного договора". Данное определение правовой природы договора между учредителями представляется ошибочным. Анализ норм ГК об учредительном договоре (п. 2 ст. 52, ст. 70, 84, п. 1 ст. 89, п. 2 ст. 122) свидетельствует о том, что заключение учредительного договора возможно только, во-первых, при создании юридических лиц, являющихся собственником принадлежащего им имущества, и, во-вторых, в случаях, прямо предусмотренных ГК. Поскольку учреждение не входит ни в одну из указанных групп, постольку договор между учредителями при создании учреждения не может рассматриваться как учредительный.

   По  своей правой сущности учредительный  договор схож с договором об осуществлении  права общей долевой собственности. При создании учреждения несколькими лицами имущество юридического лица принадлежит им на праве общей долевой собственности, а размер долей определяется в зависимости от участия каждого в создании учреждения и в дальнейшем финансировании его деятельности⁹. При этом сложно сказать, можно ли считать подходящей при современных условиях конструкцию общей долевой собственности для юридического лица. Возможно, стоило бы ограничить такую возможность лишь для учреждений, созданных на базе федеральной/муниципальной собственности.

   Руководит учреждением на основе единоначалия должностное лицо: министр, директор, ректор. Обычно, за назначение на руководящую должность отвечает собственник, однако этим круг субъектов, назначающих должностных лиц не ограничен. Так применительно к образовательным учреждениям возможно не только назначение, но и избрание руководителя на должность (п. 4 ст. 35 Закона «Об образовании»). Непосредственное руководство государственным, муниципальным вузом осуществляет ректор, избираемый тайным голосованием общим собранием (конференцией) сроком до 5 лет и утверждаемый в должности органом управления образованием, в ведении которого находится вуз. Назначение ректоров в гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования не допускается, а статус руководителя государственных образовательных учреждений федерального подчинения устанавливается Правительством Российской Федерации¹⁰.

   Негосударственными  образовательными учреждениями может  руководить непосредственно учредитель либо сформированный им попечительский совет. Однако такой способ организации  невозможен для высшего учебного заведения (п. 1 ст. 36 Закона «Об образовании»).

   Таким образом, применительно к учредительным  документам имеет место несоответствие между Законом «О некоммерческих организациях» и законами «Об  образовании» и «О высшем образовании...» И поскольку в ГК не указывается, кто вправе принимать устав учреждения, то представляется, что принятие устава вуза общим собранием правомерно, потому как Закон «О высшем образовании» определяет особенности правового положения названного вида учреждений.

    2. Право оперативного управления учреждения

   2.1. Осуществление права  оперативного управления  имуществом                   

   Право оперативного управления на имущество  собственника возникает у учреждения с момента фактической передачи этого имущества, если иное не установлено законом, другими правовыми актами или решением собственника (п. 1 ст. 299 ГК).

   Конструкция оперативного управления впервые получила глубокую научную разработку в трудах А. В. Венедиктова¹¹в тот период. Основным вопросом в его трудах было определение правовой природы социалистического государственного имущества, которое было закреплено за различными субъектами гражданского права. Урегулирована законом данная конструкция была в ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и в ст. 94 ГК РСФСР 1964 г.

   В современном законодательстве право  оперативного управления определяется в п. 1 ст. 296 ГК: "Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения". Судя по содержанию п. 1 ст. 296 ГК, можно прийти к выводу о том, что и казенное предприятие, и учреждение обладают правом распоряжения принадлежащим им имуществом. Но при изучении следующих двух статей (п. 1 ст. 297 и п. 1 ст. 298 ГК) можно вывести иной объем правомочий данных субъектов. Так, при наличии согласия собственника казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, а произведенную им продукцию реализует самостоятельно (п. 1 ст. 297 ГК). Учреждение же не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, которые выделены ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК).

   То  есть, по сути казенное предприятие ограниченно в праве распоряжение собственным имуществом, а учреждение и вовсе лишено права распоряжения, за исключением случаев, когда осуществляется распоряжение средствами, выделенными этому учреждению по смете, потому что без этого невозможно осуществлять его деятельность. Право оперативного управления казенного предприятия по содержанию несколько шире права оперативного управления учреждения. Казенные предприятия ограничены лишь немного в праве распоряжения, учреждения же из движимого имущества могут распоряжаться лишь денежными средствами, которые выделяются ему по смете. Никаким другим имуществом, находящимся в оперативном управлении, учреждение распоряжаться не вправе. "При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества"¹².

   2.2. Ограничения в праве оперативного управления

   Упоминание  в ст.296 ГК возможности осуществления  правомочия распоряжения в содержании права оперативного управления повлекло некоторые проблемы в определении  правового режима имущества различных  типов учреждений в нормативных актах. В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона «Об образовании» у образовательных учреждений есть возможность передавать во временное пользование имущество, находящееся в оперативном управлении, и выступать в качестве арендатора; в п. 4 ст. 29 Закона «О музеях» установлено право музея сдавать в аренду недвижимое имущество; подобные же нормы присутствуют в большинстве типовых уставов учреждений. Различие между ними лишь в том, что в одних случаях для реализации этого права требуется согласие собственника¹³, а в других - нет¹⁴, в третьих - согласие необходимо только в отношении недвижимого имущества¹⁵. Необходимость согласия на подобные действия упомянута в постановлении Правительства России от 24 марта 1997 г. "О предоставлении государственным научным организациям права сдачи относящегося к федеральной собственности имущества в краткосрочную аренду"¹⁶.

   В силу ст.298 ГК многие ученные также  выделяют возможность учреждений выступать  в качестве в арендодателя по отношению к находящемуся у него на праве оперативного управлению имуществу¹⁷.

   Содержание  права оперативного управления для  учреждений остается неизменным с 1961 года, а заключение арендных соглашений является для учреждений на практике распространенным явлением. В связи с этим выглядело бы целесообразным предоставление права сдавать в аренду любое имущество учреждений с согласия собственника, если арендные платежи будут направлены на поддержание технического состояния недвижимости (подобное положение включено в п. 4 ст. 29 Закона «О музеях») либо на реинвестирование основной деятельности (п. 2 ст. 45 Закона «Об образовании»). Максимальный срок договора аренды можно установить в зависимости от свойств объекта¹⁸.

   Помимо распоряжения, как известно, у субъектов права собственности также есть права пользования и владения. Для учреждений эти права также имеют известные пределы, что проявляет ограниченный характер этого вещного права.  Учреждение реализует свое права пользования и владения лишь в соответствии с целями деятельности, закрепленными в уставе данного учреждения, и назначением имущества. В противном случае собственник может изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество (п. 2 ст. 296 ГК) и распорядиться им по своему усмотрению. Таким правом собственник обладает по отношению ко всеми имуществу учреждения, за исключением денежных средств.

   Полномочия  собственника в учреждениях можно  свести к: распоряжению имуществом, назначению (освобождению) на должность руководителя, контролю за целевым использованием имущества и реализацией целей деятельности, разрешению осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности, принятие решений о реорганизации¹⁹, ликвидации²⁰ учреждений; продаже или об ином отчуждении имущества учреждения. Однако на собственнике лежит и очень серьезное обязательство – создание необходимых условий для функционирования учреждения, в первую очередь, финансирование. При его недостатке, собственник будет нести субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения (п. 2 ст. 120 ГК).

   Детальная регламентация прав собственника должна быть дана в уставе, однако в отношении некоторых объектов (в силу их особенностей) права собственника в отношении имущества учреждения отражены непосредственно в законе.

   3. Увеличение имущества учреждения: способы и последствия 

   Размер имущества учреждений имеет не самый стабильный характер и имеет свойство к расширению и сокращению. Возрастание объема имущество должно свидетельствовать об увеличении объема финансирования собственником. Но при современных условиях это малоактуально, так собственник не всегда даже выполняет своих обязательств по финансированию учреждения для выплаты зарплат, не говоря уже о внедрении научно-технических достижений и пополнении фондов. Главным способом увеличения имущества является заключение договоров купли-продажи, однако здесь возникают проблемы с тем, что такие договоры могут быть заключены лишь на средства выделяемые собственником по смете. В обход собственника могут быть заключены лишь безвозмездные сделки, такие как дарение, пожертвование или в результате наследования. Однако способ и возмездность не влияют на правовой режим приобретенного имущества- оно будет находиться у учреждения на праве оперативного управления. Об этом говорит п.2 ст. 299 ГК РФ.

    Приобретение  имущества по безвозмездным сделкам  не требует чьего-либо согласия либо разрешения. Означает ли это, что если назначение пожертвования противоречит цели деятельности данного учреждения, то последнее может отказаться от принятия имущества? Договор пожертвования по своей правовой природе является разновидностью договора дарения, что дает нам повод считать, что учреждение может отказаться от такого пожертвования.

   В гражданском законодательстве не установлен конкретный перечень случаев, в которых  собственник имеет право изъять излишнее имущество у учреждения. На практике, при значительном увеличении имущественной базы учреждения, собственник изымает излишнее имущество (за исключением денежных ресурсов)  у учреждения. Но это не значит, что учреждение не сможет отстаивать свои права на это имущество, оно может предъявить иск к собственнику о защите нарушенных прав (ст. 301, 305 ГК).

   Главный способ увеличения учреждением своего имущества заключается в реализации деятельности по извлечению прибыли. Это  право предоставляется учреждению собственником.

   В Гражданском Кодексе, в отличие от Основ  гражданского законодательства СССР, не дана подробная регламентация правового режима доходов учреждений, и имущества на них приобретаемого. В законодательстве на этот счет говорится, что доходы "поступают в самостоятельное распоряжение учреждения", но это привело к разного рода толкованиям. В некоторых НПА это считается достаточным основанием для приобретения права собственности, в других же – права оперативного управления, например, устанавливается, что имущество, приобретенное Госфильмофондом России за счет получаемых от собственной творческо-производственной деятельности доходов в правовом отношении приравнивается к имуществу, закрепленному за Госфильмофондом РФ на праве оперативного управления - п. 15 Положения.

   Существуют и споры на этот счет среди ученных. Одни утверждают, что "если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, на в рамки права хозяйственного ведения"²¹. Другие придерживаются мнения, что "такое имущество не может быть изъято у него (учреждения) без его согласия, по решению комитетов по управлению имуществом или др. муниципальных или государственных органов (п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 17 сентября 1992 г.). Это правило по объему и характеру правомочий приближает данное право к праву хозяйственного ведения"²². "Характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно является правом хозяйственного ведения"²³.