Референдум как конституционно-правовой институт в современной России

      Законы о референдуме - вначале российский, а затем и союзный - были приняты в 1990 г. Всенародное обсуждение заменялось всенародным голосованием - более действенным институтом непосредственной демократии.

        За семидесятилетний период существования СССР всенародное голосование было проведено лишь однажды - 17 марта 1991 г. Была поставлена задача - выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и о введении поста Президента РСФСР. По первому вопросу из 143 миллионов голосовавших, внесенных в списки для голосования, 70,12% ответили "да", а 28,36% - "нет".    Таким образом, граждане СССР высказались за сохранение его территориального единства.

       Хотя единственный советский референдум оставил достаточно тяжелое и противоречивое впечатление, политическая жизнь в последующий период характеризуется активным использованием референдума. Он становится конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов и национальностей в вопросах государственного строительства.

       5 мая 1993 г. Центральная комиссия всероссийского референдума установила его правомерность на основании протоколов окружных комиссий и в соответствии со ст. 35 Закона "О референдуме РСФСР". Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. состоялся.

       Следующий всероссийский референдум состоялся 12 декабря 1993 г. на основании Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г." Указом было также утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции. Это был первый в истории России всенародный конституционный референдум.         Складывается впечатление, что к декабрю 1993 г. многие россияне просто устали от референдумов, а отчасти полагали, что это мероприятие - слабое средство влияния на принятие решений. Значительное число россиян к тому моменту было настроено откровенно цинично по отношению к референдумам вообще независимо от того, что они думали о самих изменениях, предложенных для голосования.

       Согласно федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» вопрос об образовании нового субъекта Российской Федерации подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Так, в 2003—2007 в ряде регионов прошли референдумы об объединении регионов.

       Практика показала, что институт референдума как форма демократии и непосредственного участия населения в решении глобальных социально-экономических и политических вопросов прижился и действует в нашей стране. Референдум не только позволяет выявить общественное мнение по самому широкому кругу наиболее важных вопросов для жизни страны, но и учитывать его в политической практике, в процессе принятия и проведения в жизнь политических решений.

      Принимая во внимание эволюцию развития института референдума в России, необходимо отметить, что по мере демократизации общества данный институт оказывает серьезное влияние на весь исторический путь развития государства, дает государственным органам возможность выявлять те вопросы, решение которых позволяет сглаживать социальные конфликты.[14]

Глава II. ПРАВОВОЕ  РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕФЕРЕНДУМА В РФ

2.1. Нормативное регулирование института референдума в современной России

       Следуя действующему законодательству, механизм проведения референдумов в России, можно подразделить по территории действия на три группы: нормы, действующие на территории всей Федерации, на территории субъекта Федерации и на территории муниципального образования.
      Несомненно, в первом и во втором случае возможно подразделение по юридической силе (нормы законов и подзаконных актов) и по отраслевой принадлежности: источниками какой отрасли являются акты, регулирующие институт референдума. Институт референдума регулируют в основе своей нормы конституционного права. Однако частичное закрепление и регулирование этого института мы встречаем в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации; в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Наличие в регулировании института референдума актов, являющихся источниками иных отраслей национальной правовой системы России, позволяет отнести его к сложносоставным институтам конституционного права России.[15]

       На уровне муниципальных образований подразделение возможно только лишь по отраслевой принадлежности, поскольку все акты муниципальных органов - подзаконные. Тем не менее на уровне муниципальном целесообразно выделить нормы уставов муниципальных образований, нормативно-правовых актов, принятых органами местного самоуправления и должностными лицами, и актов, принятых на местном референдуме.
       Конституционные основы народовластия представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти

народом непосредственно, а также через органы государственной власти.

     К конституционным основам института референдума можно отнести две группы норм: первая группа общих, основополагающих, и - вторая - специальных.[16]
       К общим нормам можно отнести такие конституционные установления, как:

       - Россия - правовое, демократическое, федеративное государство с республиканской формой правления;

       - носителем суверенитета и единства источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ;
       - народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления;
       - высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

        Специальным нормы включают в себя нормы, закрепляющие элементы механизма проведения референдумов в России:
       - граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме;
       - не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда;

        - местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

       В группе федеральных конституционных законов, регулирующих институт референдума, несомненно, особое место занимает Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации», регулирующий процедуру инициирования, подготовки и проведения всероссийского референдума. Аналогичные положения мы видим и в ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»: «На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения».
        В подгруппе федеральных законов ведущее место занимает Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающий основные гарантии прав граждан Российской Федерации на всех уровнях проведения референдумов в России.
       Российской Федерации, нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны ему противоречить. В случае если федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации, ему противоречат, применяются нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом об основных гарантиях.[17]
На федеральном уровне, думается, закрепляется еще один вид местных референдумов по предмету - градостроительный, по обязательности исполнения решения - консультативный.
       Группа подзаконных актов, как уже упоминалось выше, может быть условно подразделена по времени действия (постоянные и временные) и по регулируемым отношениям (общие и конкретные), а также по органам, их принявшим.
      В качестве примера подзаконных актов временного характера можно предложить указы Президента Российской Федерации о назначении референдума.
2.2. Формы реализации конституционного права граждан на участие в

                                                      референдуме

       Среди встречающихся на практике форм непосредственной демократии следует выделить референдум, плебисцит и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

       Плебисцит, применяется для легитимизации того или иного государственного лидера или действий органов власти. Часто так называют опрос населения с целью определения судьбы какой-либо территории. По своей процедуре плебисцит практически не отличается от референдума. К плебисцитам часто прибегали авторитарные правительства, добивавшиеся поддержки народа.

       Плебисцит как институт современного государственного права есть законодательное постановление, принимаемое или отвергаемое всенародным голосованием. Государственный строй, основанный на Плебисцит, противоположен в этом отношении представительному: при последнем законодательные вопросы решаются коллегиями, избранными народом и представляющими его, при первом — непосредственно народом. Плебисцит, следовательно, возвращает государство до некоторой степени к типу республик древности, с тем существенным отличием, что Плебисцит вполне совместим с представительством. Представительное собрание имеет право законодательной инициативы и обсуждения законов, на голосование же народа законопроект отдается лишь в окончательном виде, причем народ не имеет права вносить в закон поправки, а только принимает или отвергает его целиком.

       Основное   различие  между   референдумом   и плебисцитом  видеться  в

предмете голосования, вопросе, выносимом на утверждение народом. Такое основание, очевидно, носит, чисто научный, доктринальный характер, разница между ними сводиться к традициям словоупотребления.[18] На практике оба института могут регулировать единой системой нормативных актов, проводятся по единым процедурам на основании единых принципов и имеют императивный характер. Все это позволяет сделать вывод, что плебисцит – это вид референдума по предмету. Предметом плебисцитарного референдума является политическая линия, государственная политика президента. Она может иметь как внутригосударственное значение, так и международное.

2.3 Гарантии конституционного права граждан на участие в референдуме

       В Российской Федерации правовое, организационное, информационное и иное обеспечение избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Вопросы, подлежащие вынесению на референдум Российской Федерации, а также вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, определяются федеральным конституционным законом.[19]

       На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,  если  указанные   вопросы   не  урегулированы Конституцией

Российской Федерации, федеральным законом.

       Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

       Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

       Основные гарантии реализации гражданами РФ конституционного права на участие в референдуме РФ, а также референдуме субъекта РФ и местном референдуме, права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные федеральные государственные органы и государственные органы субъектов РФ, предусмотренные Конституцией РФ, конституциями, уставами субъектов РФ и избираемые непосредственно гражданами, а также в органы местного самоуправления определяет ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Этот федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ.

       Федеральными конституционными законами, другими федеральными законами, законами субъектов РФ могут устанавливаться гарантии избирательного права и права на участие в референдуме граждан РФ, дополняющие гарантии, установленные указанным федеральным законом.

       Основные гарантии избирательного права и права на участие в референдуме граждан РФ, установленные ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также устанавливаемые законами РФ и ее субъектов дополнительные гарантии могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующие законы. В случае внесения изменений и дополнений в регулирующий проведение выборов, референдума федеральный закон, закон субъекта РФ, в регулирующие проведение местного референдума положения устава муниципального образования в ходе избирательной кампании, при проведении референдума указанные изменения и дополнения вступают в силу после окончания избирательной кампании, проведения референдума.