Система социальных гарантий, как способ защита прав граждан в жилищно-правовой сфере

Для граждан, принимавших  участие в ликвидации последствий  аварии на Чернобыльской АЭС, на производственном объединении "Маяк", пострадавших в результате этих аварий, ветеранов  подразделений особого риска, граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, размер субсидии за счет средств федерального бюджета будет определяться исходя из средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья в  соответствующем субъекте РФ, определяемой уполномоченным органом в установленном порядке.

Проблема обеспечения  жильем отдельных категорий граждан  РФ, перед которыми государство имеет  обязательства по обеспечению жильем в соответствии с законодательством  РФ, остается одной из наиболее острых социальных проблем. В настоящее  время 708287 семей указанных категорий  граждан нуждаются в улучшении  жилищных условий, в том числе:

- 327423 семьи военнослужащих, сотрудников органов внутренних  дел, подлежащих увольнению с  военной службы (службы), и приравненных  к ним лиц, в том числе  граждан, подлежащих отселению  из закрытых военных городков  и поселков учреждений с особыми  условиями хозяйствования;

- 84686 семей граждан, уволенных  с военной службы (службы), и приравненных  к ним лиц, в том числе  проживающих в городках, утративших  статус закрытых военных городков  после 1998 года;

- 8100 семей граждан, подлежащих  отселению с комплекса «Байконур»;

- 25481 семья граждан - участников  ликвидации последствий радиационных  аварий и катастроф, пострадавших  в результате этих аварий и  катастроф, и приравненных к  ним лиц;

- 44200 семей вынужденных  переселенцев;

- 218397 семей граждан, выезжающих  из районов Крайнего Севера  и приравненных к ним местностей.

Реализуемые до настоящего времени федеральные целевые  программы (подпрограммы), предусматривающие  оказание государственной поддержки  отдельным категориям граждан в  решении жилищной проблемы, предусматривают  различные механизмы и формы  предоставления им субсидий на приобретение жилья. Далеко не все программы (подпрограммы) смогли обеспечить организацию действенной  системы управления процессом предоставления субсидий, а также эффективный  контроль за их целевым использованием. С учетом этого на сегодняшний день основной задачей является организация рационального управления процессом предоставления субсидий, создание эффективного контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета, проведение мониторинга выполнения программных мероприятий с периодической оценкой результатов. При этом необходимо обеспечить минимизацию расходов на управление, устранение излишних согласований, введение простой и понятной системы отчетности и предоставления аналитической информации о ходе реализации программных мероприятий.

Особое значение приобретает  методически правильное определение  механизмов и форм доведения средств, предоставляемых в качестве субсидии, до ее получателя. При всем разнообразии форм предоставления средств федерального бюджета на цели улучшения жилищных условий, определенных в различных  федеральных целевых программах (подпрограммах), нормативных правовых актах, представляется целесообразным выработать унифицированный подход к предоставлению гражданам субсидий на приобретение жилья.

Указами Президента РФ от 30 сентября 1997 г. N 1062 «О совершенствовании порядка обеспечения жильем военнослужащих и некоторых других категорий граждан» и от 28 июня 1999 г. N 825 «Вопросы обеспечения жильем увольняемых со службы сотрудников органов внутренних дел РФ, Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, а также граждан, уволенных со службы из указанных органов, службы и учреждений» установлено, что приоритетной формой бюджетного финансирования расходов по обеспечению жильем для постоянного проживания военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, граждан, уволенных с военной службы, членов семей военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы, и членов семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, увольняемых со службы сотрудников органов внутренних дел РФ, Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, содержащихся за счет средств федерального бюджета, граждан, уволенных со службы из указанных органов и учреждений, членов их семей, а также граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков, является выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов⁹.

Реализация этих Указов Президента РФ в 1998 - 2002 гг. осуществлялась в рамках федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 20 января 1998 г. N 71 "О федеральной целевой программе "Государственные жилищные сертификаты" (далее - программа "Государственные жилищные сертификаты"). Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2002 г. N 450 действие этой программы было продлено на 2003 год.

Анализ хода реализации программы  «Государственные жилищные сертификаты» показал эффективность применения механизма предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий, удостоверяемых сертификатами, при реализации прав граждан на приобретение жилья и действенность установленных принципов.

Принцип добровольного участия  граждан в программе «Государственные жилищные сертификаты» позволил им выбирать наиболее подходящий способ решения жилищной проблемы.

Принцип целевого адресного  предоставления безвозмездных субсидий на приобретение жилья доказал свою эффективность, поскольку обеспечил:

- решение жилищной проблемы  путем приобретения гражданами  готового жилья на рынке;

- реализацию гражданами  права выбора местоположения  и качественных характеристик  жилья;

- направление средств  федерального бюджета непосредственно  гражданам - участникам программы "Государственные жилищные сертификаты" только на цели приобретения жилья;

- отказ от замораживания  средств федерального бюджета  в объектах незавершенного строительства.

Стоит отметить, что программой «Государственные жилищные сертификаты» было предусмотрено обеспечить в 1998 - 2003 гг. постоянным жильем 210 тысяч семей.

Всего за шесть лет реализации этой программы было выпущено около 120,6 тысяч сертификатов. За этот период на ее финансирование было направлено из федерального бюджета 39,7 млрд. рублей.

В целях формирования и  ведения единого реестра выданных и оплаченных сертификатов была разработана и введена в эксплуатацию автоматизированная информационная система учета выдачи и реализации сертификатов, позволяющая исключить нецелевое использование средств федерального бюджета и упорядочить процедуру учета граждан - участников программы «Государственные жилищные сертификаты», а также процедуру выдачи сертификатов.

Принцип привлечения собственных  или заемных средств граждан не был реализован в этой программе в полной мере. Это объясняется отсутствием у граждан - участников указанной Программы накопленных денежных средств, низкой платежеспособностью и, как следствие, ограниченными возможностями привлечения кредитов банков, в том числе ипотечных, для приобретения жилья.

Кроме того, программой «Государственные жилищные сертификаты» были охвачены не все категории граждан, которым в соответствии с законодательством РФ предоставлено право на получение субсидий на приобретение жилья.

Однако в связи с  тем, что указанная Программа показала свою эффективность, основные принципы и механизмы ее реализации были сохранены в подпрограмме «Государственные жилищные сертификаты» на 2004 - 2010 гг., входящей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2003 г. N 700. Впоследствии Постановлением Правительства РФ от 7 октября 2004 г. N 522 были утверждены Правила выпуска и погашения сертификатов в рамках реализации указанной подпрограммы.

В подпрограмме «Государственные жилищные сертификаты» на 2004 - 2010 гг. была предусмотрена новая система управления, при которой основная роль была отведена государственному заказчику, а также органу, осуществляющему текущее управление подпрограммой.

Был изменен подход к расчету  размера субсидии. Расчетная стоимость  жилого помещения стала определяться исходя из норматива стоимости 1 кв. м общей площади жилья по РФ, то есть для всех субъектов РФ стал устанавливаться единый норматив в  денежном эквиваленте. При этом, исходя из ряда задач жилищной политики и с учетом миграционных и демографических процессов, а также экономических возможностей граждан - участников указанной подпрограммы, объемов предложения жилья и наличия социальной инфраструктуры, для отдельных субъектов РФ, определенных нормативными правовыми актами Правительства РФ, применялись повышающие коэффициенты к нормативу стоимости 1 кв. м общей площади жилья по РФ.

Определение норматива стоимости 1 кв. м общей площади жилья  для расчета размера субсидии на приобретение гражданином жилья  за счет средств федерального бюджета  позволило учесть состояние рынка  жилья и предоставить возможность  гражданам выбирать жилье в разных регионах РФ.

Для реализации предусмотренных  законодательством РФ социальных гарантий в число граждан, имеющих право  на получение сертификатов, были включены граждане, уволенные со службы из Государственной  противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, содержащиеся за счет средств федерального бюджета, члены семей военнослужащих, проходивших военную службу по контракту  и погибших (умерших) в период прохождения  военной службы, и члены семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы. Право на получение сертификатов также было предоставлено гражданам, подлежащим переселению из поселков учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности.

Всего в 2002 - 2005 гг. было обеспечено жильем более 76,3 тысяч семей граждан  указанных категорий.

Основные принципы реализации подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004 - 2010 гг. предлагается распространить на программные мероприятия по оказанию финансовой поддержки всем категориям граждан РФ, перед которыми государство имеет обязательства по обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета в соответствии с законодательством РФ.

Государственные обязательства  перед гражданами РФ, подлежащими  отселению с комплекса «Байконур», определены Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. N 1290 «Об обеспечении жильем в РФ военнослужащих, увольняемых с военной службы, граждан, уволенных с военной службы и проходивших ее в Вооруженных Силах РФ на территории космодрома Байконур, а также граждан РФ, постоянно работающих на комплексе «Байконур». Постановлением Правительства РФ от 20 мая 2002 г. N 325 была утверждена подпрограмма «Обеспечение жильем граждан РФ, подлежащих отселению с комплекса «Байконур», входящая в Федеральную целевую программу «Жилище» на 2002 - 2010 годы. Указанная подпрограмма выполнялась на I этапе реализации Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы¹⁰.

На территории комплекса  «Байконур» в отношении военнослужащих и гражданского персонала - граждан РФ, а также членов их семей применяется законодательство РФ. Жители г. Байконура - граждане РФ проживают в арендованных РФ жилых помещениях, являющихся собственностью Республики Казахстан, и не имеют жилых помещений для постоянного проживания на территории РФ.

В 2002 - 2005 гг. были обеспечены жильем за счет средств федерального бюджета более 2,8 тысяч семей граждан  указанной категории.

Для этих целей строительство (долевое участие в строительстве) и приобретение жилья осуществлялось в основном в городах, имеющих  базовые предприятия Федерального космического агентства, в целях  создания условий для продолжения  трудовой деятельности инженеров-испытателей  и сохранения коллективов высококвалифицированных  специалистов для космической отрасли.

Однако указанная форма  обеспечения жильем граждан данной категории имеет ряд недостатков (замораживание средств федерального бюджета в объектах незавершенного строительства, невозможность обеспечения  жильем граждан в течение одного финансового года, отсутствие у граждан  права выбора местоположения и качественных характеристик жилья).

Для эффективного решения  проблемы обеспечения жильем граждан  РФ, отселяемых с комплекса «Байконур», предлагается предоставлять им за счет средств федерального бюджета субсидии на приобретение жилья путем выдачи сертификатов.

Авария на Чернобыльской  АЭС 26 апреля 1986 г. привела к загрязнению  более 56 тысяч кв. км территории РФ. В ликвидации последствий чернобыльской  аварии приняли участие более 200 тысяч граждан России.

Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2123-1 «О распространении действия Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на граждан из подразделений особого риска» льготы по предоставлению жилья были распространены на граждан из подразделений особого риска.

В результате деятельности производственного объединения  «Маяк» и произошедшей в 1957 г. на этом объединении аварии радиоактивному загрязнению подверглось около 23,5 тысяч кв. км территории Уральского региона. В ликвидации последствий аварии на производственном объединении «Маяк» приняли участие более 10 тысяч человек.

В соответствии с подпрограммой «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф», входившей в состав Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы на I этапе ее реализации (государственный заказчик подпрограммы - Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий), в 2002 - 2005 годах жильем было обеспечено более 3,2 тысяч семей граждан указанных категорий.