Виды и значение подзаконных актов

     Ж.-Л. Бержель, подчеркивая первичность  закона, отмечает, что, в конечном счете, во всех развитых странах право, в  основном, если не во всем, происходит из официальных источников, закона и судебной практики.⁸  Романистические корни некоторых правых систем, их политическая и конституционная идеология, их традиция полагаться на закон, изложенный письменно, предопределяют господство закона. И, хотя Ж.-Л. Бержель упоминает термин «Подзаконный акт», но не раскрывает его содержание. Особую роль он придает закону, и к источникам права относит: обычай, закон, судебную практику, акты толкования закона.

     Таким образом, Ж.-Л. Бержель не дает определения  подзаконному акту, упоминает его, но как разновидность источника  права (среди нормативных актов) не выделяет. Такое противоречивое отношение к подзаконному акту, все же, не может служить препятствием для выявления позиции ученого по поводу понятия и роли подзаконного акта. В общем, его позицию к определению подзаконного акта можно истолковать так: подзаконный акт - это юридический документ, имеющий вторичное значение по отношению к закону, содержащий юридические нормы, не противоречащие закону. Можно сказать, что ученый акцентирует внимание на признаке первичности закона и, следовательно, вторичности подзаконного акта, тем самым подразумевая большее юридическое значение закона в регулировании общественных отношений. При анализе источников права исследователь ссылается на использование анализа и синтеза, эмпирического и догматического (формально-юридического) методов.

     Советский ученый-правовед С.Л. Зивс трактовал подзаконный акт применительно к Советскому праву, основываясь на Конституции СССР, и определял его как нормативный акт, издаваемый на основе и во исполнение закона.⁹  При этом, комментируя данное определение, С.Л. Зивс отметил, что понятие «во исполнение» понимается им в двояком смысле. С одной стороны, это издание подзаконных актов ради исполнения, в целях организации исполнения закона. Но указанная формула может пониматься также как исполнение предписания закона об издании акта, его развивающего и конкретизирующего, т.е. издании акта по специальному поручению законодателя. При этом понятию приоритета закона соответствует понятие подзаконности нормативных актов органов управления и местных органов государственной власти и управления. Следовательно, в системном аспекте приоритет закона - подзаконность иных нормативных актов – является коррелятивной категорией. Здесь мы видим, что ученый подзаконность акта определяет через верховенство закона. Подзаконный акт, тем самым, признавался С.Л. Зивсом как нормативный акт, не противоречащий, дополняющий и развивающий нормы закона. При определении источников отечественного права С.Л. Зивс указывал на целесообразность использования системного, функционального и сравнительно-правового методов.

     А.С. Пиголкин, подобно С.Л. Зивсу, определяет подзаконный акт через взаимосвязь  форм советского права. Так, А.С. Пиголкин формами советского права признает нормативные акты (закон, указ, постановление  и т.д.), утвержденные в особом порядке  компетентными государственными органами. Закон стоит на вершине всей системы правовых актов, то есть имеет высшую юридическую силу. Указы и постановления, издаваемые высшими органами государственной власти страны и органами власти союзных и автономных республик, равно как и акты министерств и ведомств, носят исключительно подзаконный характер.¹⁰  Однако ученый указывает, что в отдельных случаях указы Верховного Совета СССР, союзных республик и автономных республик могут вносить изменения и дополнения в действующие законы. Это имеет место тогда, когда в период между сессиями Верховного Совета жизнь настоятельно требует принятия нового решения, которое изменяет изданный ранее закон. Такие указы подлежат утверждению на ближайшей сессии Верховного Совета. Отсюда порождается двоякость в понимании подзаконного акта. Это проявляется в следующем: если существуют такие указы, которые могут изменять и дополнять законы, значит, закон не обладает высшей юридической силой. Следовательно, не всякий подзаконный акт должен издаваться на основе и во исполнение закона. Совсем наоборот, закон издается (изменяется, отменяется) на основе и во исполнение подзаконного акта. Естественно следует, что при таком положении нарушается принцип верховенства закона. А.С. Пиголкин, тем не менее, констатирует, что в исключительных случаях некоторые подзаконные акты высших государственных органов могут изменять закон. Думаю, что А.С. Пиголкин в данном случае не приравнивал понятия «закон» и «указ». Он лишь комментировал существовавшее на тот период положение о нормотворческих полномочиях высших государственных органов. Но в большинстве своем, продолжает А.С. Пиголкин, подзаконные акты – это нормативные правовые акты, принимаемые на основе и во исполнение законов. Во исполнение закона - есть главное, что, по мнению ученого, характеризует содержание подзаконного акта. При анализе форм советского права А.С. Пиголкин использовал функциональный и формально-юридический методы.

     А.В. Мицкевич, со ссылкой на Н.М. Коркунова, приводит следующее определение  подзаконного акта: это нормативный правовой акт органов «подчиненного управления».¹¹ Указанное определение содержит в себе два существенных признака подзаконного акта. Во-первых, нормативность подзаконного акта, то есть наличие в нем юридических норм – правил поведения, регулирующих общественные отношения. Во-вторых, субъект принятия (издания) подзаконного акта - орган «подчиненного управления». Необходимо проанализировать второй указанный признак.

     Неоднозначна  трактовка понятия «органы подчиненного управления». Вероятно, автор данного понятия имел в виду нормотворческую компетенцию уполномоченного органа в системе всех государственных органов. Однако подчиненное управление может трактоваться и как прямая иерархическая связь между государственными органами. С этой стороны, если представить, что подзаконный акт принимается органом подчиненного управления, а к подзаконным актам отнести Указы Президента, Акты палат Федерального Собрания, следовательно, и Президент, и Федеральное Собрание России являются органами подчиненного управления. Возникает вопрос: каким вышестоящим органам управления подчиняются Президент и Парламент?

     Итак, приведенное А.В. Мицкевичем определение  подзаконного акта неоднозначно раскрывает свои существенные признаки. Положительным  является то, что определение акцентирует внимание на нормотворческой компетенции органов власти, что позволяет говорить о зависимости юридической силы подзаконного акта от иерархического положения и нормотворческих полномочий органов власти. Приведенное определение подзаконного акта было сформулировано с использованием формально-юридического и функционального методов.

     С.В. Поленина, при характеристике подзаконных  актов, подобно Ж.-Л. Бержелю, отмечает их вторичность по отношению к  нормативным актам большей юридической  силы (законам).¹² С.В. Поленина говорит, что основные параметры признаков и свойств нормативных актов того или иного вида в общей форме определены местом издающего их государственного органа в системе органов государства и его компетенцией, очерченной в нормах права. Акты государственных органов должны издаваться по закрепленным за ними предметам ведения и в соответствии с полномочиями, которыми они наделены в отношении этих предметов. Следовательно, нормативно-правовые акты органов власти различаются не только по их юридической силе, определяемой местом издающего их органа в иерархии органов государства, но и по кругу тех вопросов государственной деятельности в соответствующей сфере общественных отношений, в целях регулирования которых они издаются. Отсюда, можно сделать вывод, что подзаконный акт – это разновидность нормативного акта, издаваемого (принимаемого) компетентным государственным органом, осуществляющим нормотворчество в рамках предметов ведения, установленных законом. Однако С.В. Поленина практически «оставила за бортом» отнесение к подзаконным актам локальных нормативных актов. Ее определение подзаконного акта построено на иерархичности государственных органов, не полностью отражает юридическое содержание подзаконного акта. Приведенное определение подзаконного акта формулируется благодаря формально-юридическому и функциональному методам.

     Суммируя  все вышеизложенное, можно сделать  следующий вывод: подзаконный акт  - это нормативно-правовой акт, обладающий юридической силой, определяемой местом и нормотворческой компетенцией полномочного органа, руководствующегося при принятии (издании) юридических норм нормативно-правовыми актами большей юридической силы.

     Данное  определение сформулировано с помощью  методов: анализа, синтеза, системного, функционального и формально-юридического. 

      1.2 Признаки подзаконных актов 

      Подзаконные акты призваны конкретизировать и детализировать предписания законов. Характерными признаками подзаконных актов является то, что они 

      1) принимаются на основе закона,

      2) принимаются во исполнение закона,

      3) не могут противоречить закону.

      В научной литературе неоднократно предпринимались  попытки дать определение подзаконного нормативного правового акта.

      Выработке взвешенного  определения способствует проработка признаков данного вида нормативных актов.

      1) Полномочие на издание подзаконных  нормативных правовых актов устанавливается  в других актах. Одновременно  устанавливаются формы актов  и предметы, по которым они  могут издаваться. Высказано мнение  о том, что эти статусные  вопросы подзаконного правотворчества могут устанавливаться только законами.¹³ Если это предположение рассматривать как рекомендацию или цель, то оно заслуживает одобрения. Однако современная правотворческая практика  пока складывается вопреки указанному тезису. Подзаконные акты самостоятельно определяют все вопросы своего бытия. Так, например, все ключевые позиции правотворчества федеральных органов исполнительной власти установлены в подзаконном акте - Постановлении Правительства РФ. Законы, как правило, ограничиваются, общими ограничительными формулировками. Эту роль более качественно мог бы выполнить ФЗ «О нормативных правовых актах в РФ». С ним связывают ожидание точного поработанного понятийного аппарата и установления порядка использования конкретных форм нормативных правовых актов.

      2) Для понимания сущности подзаконного  акта важно установить характер  его связи с законом, который  выражается в таких юридических  формулах как «на основании  и во исполнение закона», «не  должны противоречить закону»,  «в соответствии с законом». Обоснованной является трактовка С.А.Ивановым выражения «на основании и во исполнение закона», в соответствии с которой  подзаконных актов по отношению к закону занимает подчиненное положение и основанием их издания является закон». Тезис о том, что именно в соответствии с этой формулировкой «подзаконный акт не может иметь содержательных расхождений с законом, к примеру, в подзаконном акте не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права»¹⁴, представляется сомнительным. Действительно, при наличии указанного пояснения или без него подзаконный акт не должен противоречить закону. Это следует из самой этиологии термина «подзаконный акт». Но  имеется еще и хронологическая сторона вопроса, т.е. последовательность издания актов разной юридической силы. Именно в таком ключе выполнена норма ГК РФ: «На основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе издавать постановления, содержащие нормы гражданского права». Наиболее точно сформулированы в ГК РФ пределы ведомственного правотворчества: «органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами» (п. 7 ст. 3 ГК РФ).¹⁵ Таким образом, ведомственное правотворчество разрешается законом, который, естественно, принимается раньше.

      Соотношение, установленное формулировкой «не  должны противоречить закону», оставляет  для подзаконных актов «возможность нормативного регулирования отношений в отсутствие закона по вопросам, напрямую закрепленным в ведении органа, издающего данный вид актов». Так, например, п.3 ст.3 Гражданского кодекса РФ в таком  ключе дает отсылки к некоторым подзаконным правовым актам. Гражданский кодекс РФ  делит акты на две группы. В первую входят документы наибольшей юридической силы: указы и постановления. Они не могут приниматься в отсутствие закона. Установлено еще одно ограничение: правотворчество должно осуществляться в пределах компетенции издающего органа. Вторую группу составляют иные подзаконные акты (инструкции, правила и т.п.), для издания которых необходимо разрешение в иных актах, включая подзаконные.

      Представляется, что смысл  формулы «не должны  противоречить закону» не в установлении хронологического порядка принятия закона и подзаконного акта, а в содержательном соотношении актов. Эту формулу можно переложить следующим образом: в случае противоречия между законами и подзаконными актами, действуют нормы первого. «На основании» и «во исполнение» представляют собой временные характеристики и означают первоочередное принятие закона.

      Формула «должны соответствовать закону»  предполагает, что «подзаконный нормативный  правовой акт может быть издан  после введения в действие соответствующего закона. Это предполагает жесткие основания и рамки принятия подзаконных актов, обязательное содержательное соответствие акта меньшей юридической силы акту большей юридической силы».

      Следует отметить, что, скрывая нормативные  предписания в форму письма, либо, наоборот, отвечая на вопрос, кажущийся частным, представители органов власти должны учитывать готовность граждан видеть в этом документе нормативное значение.¹⁶

      3) Особенности подзаконных нормативных  актов предопределены тем, что  они подлежат государственной регистрации  и официальному опубликованию. Эти процедуры взаимосвязаны и являются обязательными для актов, затрагивающих права и свободы граждан или носящих межведомственный характер.

      Правовое  регулирование порядка опубликования  складывалось в несколько этапов. Первоначально был установлен факт необходимости такого опубликования. Официальным опубликованием считалось доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения. Затем были установлены печатные издания¹⁷, а после этого вновь решались содержательные  вопросы: какие же акты требуют опубликования. Развитие механизма регулирования процедуры опубликования происходит в части уточнения предметов тех актов, которые  подлежат опубликованию.¹⁸