Виды и значение подзаконных актов

      4) Подзаконные акты связаны с законами, что проявляется также в том, что в них «осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и т.д.». ¹⁹Огрубляя ситуацию можно сказать, что подзаконные акты выполняют функцию расширительного толкования законодательных норм. Подзаконные акты характеризуются упрощенным, в сравнении с законом, порядком принятия. Особенно это очевидно для единоличных актов должностного лица. Но даже для актов коллегиального происхождения (например, постановление) правотворческий процесс несравнимо прост в сравнении с законодательным.  Это позволяет с их помощью оперативно решать вопросы.

      5) В научной литературе в качестве  признаков называется  иерархическая организация система подзаконных актов.  Основана она не столько на иерархии органа в системе государственных органов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов органов в системе нормативных правовых актов Российской Федерации. Однако согласиться с наличием такого признака не позволяет реальное состояние законодательства. Скорее наоборот, можно фиксировать отсутствие юридического закрепления системы нормативных актов, в том числе и подзаконных. Едва ли можно возвести в ранг системы список актов федеральных органов государственной власти, установленный Правительством РФ.²⁰ Что касается системы органов исполнительной власти, то она имеет нормативные закрепление.²¹ Однако по перечням актов и органов не представляется возможным определить юридическую силу издаваемых ими документов.

      Очень схематично иерархия актов установлена  в Конституции РФ. Так, определена большая юридическая указов Президента РФ в сравнении с постановлениями  Правительства РФ. Очевидно, что акты федеральных органов исполнительной власти имеют меньшую силу, нежели Постановления Правительства РФ, т.к. на основании  ст. 12 ФКЗ «О Правительстве РФ»²²,  Правительство РФ имеет право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. На этом иерархические конструкции прерываются как в смысле органов, так и в смысле актов. Однако следует руководствоваться правилом, если орган действует компетентно, то его акты распространяются на всех субъектов права, включая органы государственной власти. Противоречие актов возможно в случае множественной пересекающейся компетенции, но это вопрос не природы и силы акта, а корректного определения предметов ведения органов исполнительной власти.

      6) Подзаконные акты отличаются разнообразностью и неоднородностью. Федеральные органы государственной власти не ограничивают себя разнообразными формами, которые им прямо разрешены (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения). ²³Они находятся в состоянии практически непрерывного изобретательства. В результате этой инициативной деятельности создаются эклектические соединения форм: инструкция + приказ; положение + инструкция и иные комбинации. Впрочем, творческий подход ведомств к формам правовых актов имел место и в советской истории. Остались такие отсутствующие сегодня и сомнительные в момент их принятия, виды, как, например, директивы^[23], обращения, призывы и т.п.

      Некоторые рудименты советской правотворческий  деятельности сохранились и существуют по сегодняшний день, например, программы, планы.

      Продолжают  издаваться формы, видимо, имевшие ранее  законодательное основание, но утратившие его сегодня. Тем не менее, они демонстрируют чудеса устойчивости, только теперь уже противоправной. Мы имеем в виду такую одиозную форму акта как письмо. Это многозначное слово в любых контекстах сохраняет лично-доверительный характер, что препятствует его государственно-властному использованию. Тем не менее, именно эта форма латентно продолжает сохранять признаки нормативного правового акта, несмотря на прямой запрет. Например, Центральный Банк РФ по сегодняшний день продолжает издавать письма.²⁴

      До  принятия новой Конституции РФ Совет  Министров разрешал издавать ведомственные нормативные акты в виде приказов, постановлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний или в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих центральных органах федеральной исполнительной власти.²⁵ Перечень не был закрытым, но прямо письма и телеграммы в нем не были названы. Демократичность форм была чрезмерной, что делало результат неопределенным.

      Существенным  препятствием для использования  письма даже для деловой переписки  стал ряд злоупотреблений в этой сфере индивидуально-правовой деятельности. Имеются в виду заблуждения в использовании указанных форм, так, например, письмами и телеграммами рассылаются разнообразные акты, включая нормативные и ненормативные.

      Действительно, если в тексте письма содержатся фразы «направляется для использования в работе» или другая подобная рекомендация–указание, то есть основания предвидеть восприятие в качестве обязательного всего комплекса документов (в том числе, соответствующих приложений и письменно рассылаются). Таким образом, происходит подмена понятий и, как следствие,  придание нормативного характера телеграммам и письмам.

      7) Для некоторых сфер общественных  отношений существуют ограничения или специфический порядок издания нормативных правовых актов. Так, например, нормативные акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти «могут издаваться как источники гражданского права²⁶, содержать нормы гражданского права лишь в тех случаях и в тех пределах, в которых это предусмотрено Гражданским кодексом РФ, другими законами, а также иными правовыми актами. Таким образом, для издания ведомственного акта, содержащего нормы гражданского права, требуются специальные полномочия, предусмотренные либо в виде компетенции данного органа, либо в виде прямого поручения, адресованного ведомству законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. При этом возможно и делегирование полномочий по изданию нормативных актов определенным министерством и ведомством. Идея ограничения поводов и предметов, по которым могут издаваться правовые акты министерств и ведомств, впрочем, актуальна не только для гражданского права. Большинство действующих кодексов имеют нормы, отражающие указанную позицию.  

      Таким образом,  очевидно намерение законодателя ограничить ведомственное правотворчество.  Очевидно одна из причин такого беспокойства  в упрощенной процедуре принятия подзаконных актов и, соответственно,  меньшей легитимности в сравнении с законом. К сожалению, эта ограничительная деятельность сама чрезмерно многообразна и неоднозначна. Определенная практика в этой области сложилась. Так, определено, каждый федеральный орган государственной власти в учредительном акте получает допустимые для него формы нормативных актов. В качестве такого правового основания выступает постановление Правительства РФ с названием «Вопросы министерства…» и «Положение» об органе.  Так, например министерству транспорта РФ предоставлены безграничные правотворческие полномочия, причем разнообразие его актов вообще не укладывается в имеющие теоретические наработки и в перечень актов, установленный Правительством РФ.²⁷

      Положения об органе нередко не перечисляют  актов, а ограничиваются указанием  предмета правового регулирования  его нормативных правовых актов.²⁸ 

      Совершенствование учения  о подзаконных нормативных правовых  актах настоятельно требует принятия закона, унифицирующего их систему,  в том числе, путем описания требований в целом и  к каждому виду в отдельности.

      Таким образом, различные виды подзаконных  нормативных правовых актов имеют различную юридическую силу, различную форму, но все они, в массе своей, находятся в иерархической зависимости от закона. Это акты особого юридического качества, все они находятся "под" законом. Приставка "под" в данном термине указывает на подчиненное положение одного предмета от другого. В специально-юридическом значении приставка "под" в термине подзаконный акт означает их системную зависимость, иерархическое свойство быть хотя бы на одну ступень, на один уровень, но ниже закона, располагаться под законом.

      В целом система подзаконных нормативных  правовых актов Российской Федерации  выполняет очень важную роль вторичного регулятора общественных отношений, а  также осуществляет собственное  регулирование по определенным в  законе вопросам. Предстоит значительная работа по определению более четких параметров правотворческой компетенции всех органов государственной власти федерального уровня, порядка издания ими подзаконных нормативных правовых актов, нормативного закрепления этого понятия, определения мер по осуществлению законности в сфере издания подзаконных нормативных правовых актов, детальная разработка вопросов соотношения каждого вида подзаконных нормативных правовых актов федерального органа государственной власти с федеральным законом. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      2. Виды и значение  подзаконных актов 

      2.1 Виды подзаконных актов 

      По  своему содержанию подзаконные акты, как правило, являются актами различных  органов исполнительной власти. По субъектам издания и сфере  распространения они подразделяются на общие, местные, ведомственные и внутриорганизационные акты.

      Российской  Федерации (если расположить их по убывающей "величине" юридической силы) являются:

      Указы (и распоряжения) Президента Российской Федерации, изданные в пределах его  компетенции;

      акты (постановления и распоряжения) Правительства Российской Федерации (большинство ненормативных правительственных актов именуется распоряжениями);

      акты  управленческих региональных и местных  муниципальных органов (представительных органов и органов администрации);

      ведомственные акты, изданные в пределах компетенции того или иного ведомства.

      Эти и некоторые другие нормативные  акты (например, локальные акты, т.е. действующие только в пределах данного  предприятия, организации) находятся  в довольно сложных взаимосвязях. В этих сложных взаимосвязях необходимо обратить внимание на такие моменты. 
Первые две из указанных групп нормативных актов (президентские указы, правительственные постановления) являются общими актами, т.е. такими, которые распространяются на всю территорию Российской Федерации и в соответствии с законом могут распространяться на всех лиц. 
Указанные две группы подзаконных актов обладают значительной (преобладающей) юридической силой. С тем, однако, чтобы отграничить их от законов, в ГК РФ они названы "иные правовые акты" (статья 3).

      Правительству подчиняются такие органы (например, Министерство финансов), акты которых  в силу их статуса тоже приобретают  межведомственное, общее значение, внешнее действие.

      Наряду  с нормативными актами, которые принимает  Правительство как коллегиальный орган, правовые документы в соответствии со своей компетенцией могут принимать Председатель Правительства и его заместители.

      Нормативные акты региональных и местных муниципальных  органов являются ограниченно (по территории) - общими, т.е. такими, которые в соответствии с компетенцией данных органов обязательны для всех лиц, но в пространственно-ограниченных рамках, в пределах данной территории - региона, области, города, района.

      Нижнюю  ступеньку в иерархии подзаконных  актов занимают ведомственные акты, т.е. акты конкретных министерств, комитетов, департаментов (среди этих актов много индивидуальных; нормативными являются акты, называемые, как правило, инструкциями, циркулярами, примерными положениями, уставами). Эти нормативные акты, в принципе, имеют внутреннее, внутриведомственное юридическое значение, т.е. распространяются на лиц, находящихся в системе управленческого, служебного и дисциплинарного подчинения только данного ведомства.

      Вместе  с тем акты некоторых ведомств в силу статуса этих ведомств и делегированных им прав могут иметь межведомственное, общее значение и отсюда внешнее юридическое действие. Уже отмечалось, что таково значение нормативных актов Министерства финансов. В известных пределах внешним действием обладают по ряду вопросов нормативные акты ведомств, занимающихся транспортом, охраной общественного порядка. 
Наиболее узкое, ограниченное юридическое значение имеет особая разновидность ведомственных актов - локальные нормативные акты; это уставы, положения, правила внутреннего распорядка и другие, действующие только в пределах данного предприятия, учреждения, организации. Такое же локальное юридическое значение имеют санкционированные государством акты сходов, гражданских институтов общественной самодеятельности.

Рисунок 1 – виды подзаконных  нормативных актов

      1. Общие подзаконные акты. Это нормативно-правовые  акты общей компетенции, действие  которых распространяется на  всех лиц в пределах территории  страны. По своей юридической  силе и значению в системе  правового регулирования общие подзаконные акты следуют за законами. Посредством подзаконных актов осуществляется государственное управление обществом, координируются экономические, социальные и другие вопросы общественной жизни.