Законодательный процесс в РФ

В процессе правотворчества реализуются следующие  функции: обновление законодательства, т.е. издание новых нормативных правовых актов; устранение (отмена) устаревших юридических норм; восполнение пробелов в праве. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования российского законодательства.⁶

2.Законодательный  процесс в Российской Федерации.

2.1 Основы законодательного  процесса.

Законодательный процесс есть урегулированный Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ порядок (процедуры) обсуждения, принятия и опубликования федеральных  законов. От законодательного процесса следует отличать законотворчество - деятельность представительного (законодательного) органа государственной власти, связанную  с выявлением потребности в принятии законов и по принятию законов. 
Законодательный процесс есть совокупность предусмотренных законодательством последовательных процедур: разработка, внесение на рассмотрение; принятие и введение в действие законов. Основную нагрузку в законодательном процессе несут субъекты права законодательной инициативы и особенно федеральный орган законодательной власти, а также его структуры - палаты, комитеты, согласительные комиссии, правовые управления аппаратов палат. Существенная роль в законодательном процессе принадлежит ученым-юристам, различным юридическим учреждениям, различным организациям, осуществляющим подготовку проектов законов и проводящим их экспертизу. 
Законодательный процесс распадается на ряд этапов, именуемых стадиями законодательного процесса, т.е. относительно обособленных этапов разработки, принятия и опубликования законов, урегулированных нормами конституционного права таким образом, что только завершение процедурных действий одного этапа позволяет перейти к следующему. Стадии законодательного процесса детально регламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанности четко оговорены процессуальными нормами конституционного права. Игнорирование какой-либо из стадий, пренебрежение процедурными правилами означает нарушение законности в законотворчестве.⁷

2.2Стадии законодательного процесса.

В Российской Федерации законодательный процесс  состоит из следующих основных стадий:

• законодательная  инициатива и предварительное рассмотрение;

• рассмотрение законопроектов и принятие законов  Государственной Думой;

• рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой;

• рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий;

• повторное  рассмотрение Государственной Думой  законов, отклоненных Советом Федерации;

• повторное  рассмотрение Государственной Думой  законов, отклоненных Президентом  РФ;

• повторное  рассмотрение Советом Федерации  законов, отклоненных Президентом  РФ;

• подписание и обнародование законов Президентом  РФ.

Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными. Так, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобрения этого  закона Советом Федерации или  отклонения Президентом РФ, то же самое  — в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласительной комиссии. Однако Конституция РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого  такого случая порядок, составляющий самостоятельную  стадию законодательного процесса. В  соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для принятия в обеих палатах федеральных  конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т. е. без возможности вето Президента).⁸

Первой стадией законодательного процесса является законодательная  инициатива. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству России и законодательным органам субъектов Федерации. Этим правом обладают также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Однако оно ограничивается лишь кругом вопросов, относящихся к ведению этих органов.

Все законопроекты  согласно Конституции РФ вносятся лишь в Государственную Думу. Те из них, которые касаются введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска  государственных займов, изменения  финансовых обязательств государства, могут быть внесены только при  наличии заключения Правительства  РФ. Такое же заключение требуется  и для законопроектов, предусматривающих  расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.⁹

Вторая стадия- чтение, которое представляет собой организационно-правовую форму обсуждения законопроектов в Государственной Думе. Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях. Исключение составляет рассмотрение проекта закона о федеральном бюджете, которое проводится в четырех чтениях.                                                                                                 

Первое  чтение законопроекта представляет собой первоначальное рассмотрение законопроекта на планерном заседании  нижней палаты. При обсуждении законопроекта  в первом чтении обсуждаются его  основные положения, вопрос о необходимости  принятия, концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции  РФ. Обсуждение начинается с доклада  субъекта права законодательной  инициативы, внесшего законопроект (либо его представителя), и содоклада представителя ответственного комитета. По решению палаты может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов по существу законопроекта, после чего заслушаны предложения и замечания депутатских объединений, депутатов, полномочных представителей Президента и Правительства в Государственной Думе, иных лиц, приглашенных на заседание палаты. По результатам первого чтения Государственная Дума может принять одно из следующих решений: 1) принять законопроект в первом чтении и продолжить над ним работу с учетом высказанных замечаний; 2) отклонить законопроект; 3) принять закон. Кроме того, на данном этапе палата может вынести законопроект на всенародное обсуждение. В случае принятия законопроекта Государственная Дума может установить срок подачи поправок и вынесения его на второе чтение. Принятый в первом чтении законопроект в обязательном порядке направляется всем субъектам права законодательной инициативы в течение 5 дней.                                                                                                             

В период между первым и вторым чтениями в  установленный срок (он не может  быть менее 15 дней, а для законопроекта  по предметам совместного ведения - не менее 30 дней) субъекты права законодательной  инициативы могут направлять в Государственную  Думу, ответственному за обсуждаемый  законопроект комитету поправки, т.е. предложения  об изменении, дополнении или исключении той или иной статьи, ее части, формулировки, раздела законопроекта, рассмотренного в первом чтении. Поправки обобщаются ответственным комитетом Государственной Думы в виде таблицы поправок и выносятся затем для обсуждения их палатой во время второго чтения. 
Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение на планерном заседании палаты поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы на законопроект, и голосование о принятии его за основу и в целом. При этом предоставляется возможность выступить (до 3 минут) авторам таких поправок, их оппонентам, после чего ставится вопрос о принятии (отклонении) такой поправки. Если у депутатов нет возражений против рекомендаций ответственного комитета об отклонении поправок, то все поправки, рекомендованные для отклонения, отклоняются. При наличии возражений в отношении таких поправок проводится голосование. Если палата поддерживает поправку, она вносится в текст законопроекта. В последнюю очередь проводится голосование по тем поправкам, по которым ответственным комитетом не было принято решений. При этом палата может как поддержать, так и отклонить такие поправки. По окончании голосования по поправкам и по предложению председательствующего на заседании проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. В этом случае если большинство депутатов не проголосовало за такое предложение, то законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта по нему вновь проводится голосование. Если и в этом случае за принятие законопроекта во втором чтении не будет подано необходимое число голосов (большинство голосов от общего числа депутатов), то законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Дальнейшему обсуждению такой законопроект не подлежит.                                           

Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный комитет для  устранения с участием правового  управления внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи  статей и редакционной правки. По окончании  такой работы ответственный комитет  направляет законопроект в совет  палаты для включения в проект порядка работы палаты. Перед вторым чтением ответственный за данный законопроект комитет Государственной  Думы обобщает все поправки, поступившие  на законопроект, составляет таблицу  поправок, рекомендованных комитетом  к отклонению, и таблицу одобренных комитетом поправок. При обсуждении законопроекта во втором чтении после  выступлений докладчика от ответственного комитета, полномочного представителя  Президента РФ в Федеральном Собрании, представителей инициатора законопроекта  и Правительства РФ проводится голосование  об одобрении или отклонении поправки. При рассмотрении возражений против поправок проводится голосование о принятии проекта за основу. При утверждении палатой рекомендации комитета по отклонению соответствующих поправок ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения противоречий и редакционной правки. 
Третье чтение законопроекта - это заключительное обсуждение в Государственной Думе законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В случае если законопроект не принят в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов палаты, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Регламент Государственной Думы допускает проведение голосования по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении. Это возможно: а) при наличии окончательного текста законопроекта и б) при условии проведения правовой и лингвистической экспертизы законопроекта. Одобренный в третьем чтении законопроект именуется федеральным законом.¹⁰

Третья стадия законодательного процесса состоит в рассмотрении Советом Федерации поступившего из Государственной Думы законопроекта и его принятии или отклонении.

Согласно  Конституции РФ принятые нижней палатой  федеральные законы в течение  пяти дней должны быть переданы на рассмотрение в верхнюю палату. Федеральный  закон считается одобренным Советом  Федерации, если за него проголосовало  более половины от общего числа членов этой палаты или же если он не был  рассмотрен Советом Федерации в  течение 14 дней.

Для принятия федерального конституционного закона требуется не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

В тех  случаях, когда федеральный закон  отклоняется Советом Федерации, обе палаты могут создать на паритетных началах согласительную комиссию для  преодоления имеющихся разногласий. После завершения работы комиссии федеральный  закон должен быть повторно рассмотрен Государственной Думой с учетом мнения комиссии.

В случае несогласия Государственной Думы с  решением Совета Федерации она может  также повторно рассмотреть данный закон в его прежней редакции. Однако для его принятия потребуется  теперь не абсолютное большинство (50%+1 голос), а квалифицированное большинство  — не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной  Думы.¹¹

Президент РФ в законодательном  процессе. Согласно Конституции РФ Президент РФ подписывает и обнародует законы, принятые Федеральным Собранием. Это право, известное в ряде стран под названием промульгации, превращает акты органа законодательной власти в акты государственной власти. Только после того как глава государства обнародует принятый федеральный закон, этот закон приобретает юридическую силу, обязывающую исполнять его. В силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение 14 дней с момента поступления не отклонит его. Он также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон (п. ≪д≫ ч. 1 ст. 84, ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Президент РФ обладает правом вето, преодоление  которого при повторном рассмотрении палатами Федерального Собрания требует  большинства в две трети голосов  депутатов (членов) в каждой палате. Право вето —действенное оружие в руках Президента РФ, он им иногда пользуется. Однако, как отмечалось выше, Президент РФ участвует в законодательном процессе и на более ранних стадиях. Он имеет (и весьма часто реализует) право законодательной инициативы, дает заключение на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом и втором чтении, участвует в законотворческой деятельности фактически на всех стадиях. Эта деятельность осуществляется в соответствии с Положением о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президента РФ. В Положении определяются конкретные действия полномочных представителей Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации на всех стадиях законодательного процесса, порядок рассмотрения Администрацией Президента РФ вопросов, связанных с законодательной инициативой, отклонением законов, дачей заключений по законопроектам и т. д.