Правотворчесвто: понятие, виды, процессы

В отличие от всенародных обсуждений законопроектов, которые широко практиковались в  СССР и которые могут носить только рекомендательный характер, в Российской Федерации допускается проведение лишь референдума. По Закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» решение, принятое на референдуме, яв-

572       Глава XX. Правотворчество   

ляется общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ. Аналогичное правило действует согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в отношении решений, принятых на местном референдуме.

Опыт проведения референдумов в нашей стране и  за рубежом выявил не только их достоинства, но и недостатки. Главный из них  – узкая запрограммированность  возможных ответов. Участник референдума  может либо согласиться с предложенным на его рассмотрение решением, ответив «да», либо отклонить его, сказав «нет». Гражданин не может в ходе референдума предложить иное представляющееся ему оптимальным решение либо обусловить свой ответ какими-либо оговорками. Между тем именно активности в выражении своих потребностей, интересов и оригинальных точек зрения на проблему ждет законодатель от населения в ходе всенародного обсуждения. В этом и состоит главная общественная ценность последнего.

Еще один недостаток института референдума состоит  в том, что достоверность различных референдумов не может быть одинаковой. Она достаточно высока в случаях, когда гражданам предлагается выразить свое суждение по одному конкретному вопросу (либо выбрать один из нескольких ответов), например, нужно ли отменить полностью смертную казнь либо не стоит и т.п. Значительно ниже достоверность референдумов, когда опрос населения проводится по абстрактным политическим либо организационным вопросам, например, о компетенции того или иного государственного органа и т.п. Кроме того, проводимые за рубежом социологические исследования свидетельствуют, что число голосующих резко возрастает в тех случаях, когда выносимый на референдум вопрос в той или иной мере задевает лично гражданина или несет ему непосредственную выгоду (или ущерб). Выявлен в ходе социологических исследований и круг проблем, особо чувствительных к влиянию пропаганды. В первую очередь к ним относятся все абстрактные опросы, прежде всего референдумы о реформе конституции.

Помочь гражданину заранее определить приоритет своих интересов, а законодателю – выявить истинное мнение народа способна комбинация референдумов и всенародных обсуждений, проводимых по одним и тем же вопросам. В свое время такое предложение было высказано В.Ф. Котоком. Ныне эта научная идея воспринята законо-

§ 2. Виды правотворчества                573

дателем. Согласно Закону «О референдуме Российской Федерации» центральная комиссия референдума  РФ обеспечивает не позже чем за 45 дней до дня проведения референдума опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум, и текста действующего Закона, который предлагается отменить или изменить.

Заключение  соглашений, содержащих нормы права. В советский период активно практиковалось издание совместных нормативных правовых актов государственными органами и общественными объединениями. Ныне на место совместных актов пришло заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. Такого рода соглашения чаще всего заключаются для регулирования трудовых отношений. Наиболее характерный пример – коллективные договоры, которые могут быть заключены между работодателем и работниками для регулирования трудовых, социально-экономических и профессиональных отношений на предприятиях, в учреждениях, организациях. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников.

Наряду с коллективными  договорами законом предусматривается  в зависимости от сферы регулируемых социально-трудовых отношений заключение следующих видов соглашений: генерального, региональных, отраслевых (межотраслевых) тарифных, территориальных и других. Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на федеральном уровне. Участниками его могут выступать общероссийские объединения профсоюзов и работодателей, а также Правительство РФ. Региональные соглашения устанавливают общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на уровне субъекта РФ. Отраслевое (межотраслевое) тарифное соглашение устанавливает виды оплаты и другие условия труда, а также социальные гарантии и льготы для работников отрасли (отраслей).

По  содержанию издаваемые органами правотворчества нормативные правовые акты подразделяются прежде всего на законы и подзаконные акты. Закон – это нормативный правовой акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти, регулирующий важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической силой. Вое остальные действующие в стране нормативные правовые акты являются подзаконными. Подзаконный нормативный правовой акт – это акт, изданный в соответствии с законом и ему не противоречащий.

574       Глава XX. Правотворчество   

Законы подразделяются на федеральные и законы субъектов  РФ. В свою очередь среди федеральных  законов особое место занимают федеральные конституционные законы и законы о поправках в Конституцию РФ. И те и другие принимаются в особом порядке. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам и, следовательно, подчинены последним (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ). Конституцией РФ провозглашено, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст. 56, 65, 66, 70, 76, 84, 87, 103 и др.).

Верховенство  законов – одно из необходимых  условий существования правового  государства, каким Россия объявлена  в ст. 1 Конституции 1993 г. Для соблюдения этого требования необходимо, однако, четкое закрепление круга вопросов, которые должны регламентироваться только законами, а не подзаконными актами, включая указы Президента РФ. Попытка законодательного урегулирования этого вопроса была предпринята в ходе подготовки проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», прошедшего несколько лет назад первое чтение в Государственной Думе, но не принятого до сих пор. Предлагается регулировать только законами:

основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их охраны, юридическую ответственность и иные меры принуждения по отношению к гражданам;

общие вопросы  федеративных отношении в РФ;

порядок выборов  Президента РФ и Государственной  Думы, формирования Совета Федерации, их правовой статус;

основные принципы организации, формирования и деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

порядок ратификации  и денонсации международных договоров  РФ;

правовые основы экономического, социального и экологического развития России;

правовое положение  партий и иных общественных объединений;

правовой статус СМИ;

порядок формирования и расходования федерального бюджета;

федеральные налоги и сборы;

общие вопросы  национальной безопасности РФ;

порядок введения чрезвычайного и военного положения;

уголовную ответственность  и уголовный процесс, порядок  исполнения уголовных наказаний;

судоустройство, прокурорский надзор, положение об адвокатуре.

§ 2. Виды правотворчества                575

Все другие (кроме законов) нормативные правовые акты должны приниматься в соответствии с законами и в рамках полномочий издавшего их органа. Указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Подзаконными являются, разумеется и постановления Правительства РФ. Они должны соответствовать не только федеральным законам, но и указам Президента РФ.

Особым видом  правотворчества является систематизация нормативных правовых актов, т.е. приведение их в упорядоченную совокупность, систему. Необходимость в проведении такого рода работ обусловлена как множественностью актов, издающихся правотворческими органами, так и быстрыми изменениями, которым в современных условиях подвержена система законодательства.

Основными видами систематизации являются: учет нормативных правовых актов, их инкорпорация, консолидация и кодификация. Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Учет нормативных правовых актов осуществляется как на бумажных (карточки), так и на машиночитаемых носителях.

Систематизация  нормативных правовых актов в  форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. Такие собрания могут быть официальными, официозными и неофициальными. Собрание признается официальным, если правотворческий орган сам подготовил и издал либо утвердил собрание, подготовленное другим органом. Разновидностью систематического официального собрания законодательства является свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти. Официозным считаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, например министерством юстиции, но издаются без его официального одобрения. Неофициальные сборники издаются по собственной инициативе издательствами и научными учреждениями.

Консолидацией называется такой вид систематизации, когда множество нормативных актов сводится в один укрупненный акт, полностью заменяющий вошедшие в него акты.

В отличие от консолидации кодификация предполагает коренную переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта (основ законодательства, кодекса, устава, положения и т.д.). Кодификация осуществляется только в официальном порядке уполномоченными на то государственными органами. В СССР процесс правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере начинался обычно с принятия такого

576       Глава XX. Правотворчество

вида кодификационного акта, как Основы законодательства. На базе Основ разрабатывались республиканские кодексы.

В Российской Федерации  Основы как вид кодификационного акта сохранились по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации  и ее субъектов (культура, нотариат, здравоохранение и др.).

Кодекс  – кодификационный сводный крупный акт, детально регулирующий определенную область (сферу) общественных отношений. В виде общего правила нормы кодекса достаточно детально регулируют соответствующие отношения, что делает подчас излишним их конкретизацию в других законах и подзаконных актах.

К числу кодификационных  актов относятся также уставы и положения. Устав – это кодификационный акт, регулирующий ту или иную сферу деятельности, например в области транспорта. Положение – это нормативный правовой акт, подробно регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся статуса либо организации деятельности отдельных субъектов права (государственных органов, учреждений, организаций).

§ 3. Социальный аспект формирования правотворческого решения

Достижение надлежащего  качества и эффективности нормативных  правовых актов предполагает совершение правотворческим органом целого комплекса работ. Во-первых, должны быть выявлены социальные факторы, в  которых проявляются потребности  общества в правовой регламентации определенной области общественных отношений. Во-вторых, должен быть проведен анализ этих факторов и их взвешивание, т.е. установление мощности каждого как положительно, так и отрицательно действующего фактора. В-третьих, необходимо определение направленности действия социальных факторов по отношению друг к другу и к цели законопроекта, а также выявление суммарного результата действия факторов. И наконец, должны быть рассмотрены различные варианты решения проблемной ситуации и проведен поиск оптимального решения.

Социальный  фактор правотворческой  деятельности –  это явление общественной жизни, воздействующее в той или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену нормативного правового акта и в конечном счете на его содержание. Такое определение может быть использовано при составлении программ и разработке гипотез для проведения эмпирических исследований эффективности правотворческой деятельности.

§ 3. Социальный аспект формирования правотворческого решения                577