Правотворчесвто: понятие, виды, процессы

В принципе применительно  к каждой проблемной ситуации можно  выявить множество связанных  с ней социальных факторов. В целях  удобства оперирования свою совокупность социальных факторов правотворческой  деятельности целесообразно условно подразделить на две большие группы – основные (правообразующие) и обеспечивающие (процессуальные) факторы. Основные факторы обусловливают возникновение проблемной ситуации, требующей правового регулирования, и влияют на характер ее разрешения. Наиболее распространенными основными (правообразующими) факторами являются экономический, экологический, демографический, национальный, политико-правовой, социо-культурный и др.

В отличие от основных процессуальные (обеспечивающие) факторы обеспечивают надлежащее разрешение проблемной ситуации, возникшей под влиянием основных факторов, путем издания закона или подзаконного нормативного акта. Круг обеспечивающих секторов относительно невелик. Все многообразие видов и подвидов процессуальных факторов может быть сведено к четырем основным категориям, характеризующим любой вид управленческой деятельности. Это организационный, информационный, научный и программирующий факторы.

Необходимо, однако, учитывать, что организационный, информационный, научный и программирующий факторы определяют не только правотворческую деятельность, но и управленческую сущность любых общественных отношений, нуждающихся в правовой регламентации, а, следовательно, могут сами выступать в качестве основных социальных факторов правотворческой деятельности.

Специфика социальных факторов состоит в том, что они  действуют системно. Одна из распространенных ошибок в процессе правотворчества  состоит в том, что законодатель, ориентируясь на решение какой-либо одной проблемы, например, на расширение слоя частных собственников путем приватизации, принимает во внимание лишь наиболее мощный фактор – в нашем примере экономический, не учитывая при этом сопутствующих явлений, например, последствий приватизации в социальной сфере и низкую правовую культуру населения.

Вместе с тем  многообразие взаимодействующих в  ходе принятия правотворческого решения  факторов не означает, что в каждом случае задействованными оказываются  все без исключения основные и  обеспечивающие факторы. Число вовлеченных во взаимодействие факторов и их круг подвижны и в конкретных обстоятельствах зависят прежде всего от характера подлежащих регламентации общественных отношений.

578       Глава XX. Правотворчество   

Понятно, что  чем шире круг взаимодействующих  факторов, тем сложнее характер влияния, которое они оказывают друг на друга и в конечном счете на правотворческую деятельность и содержание правового нормативного акта. Это влияние зависит не только от числа взаимодействующих факторов, но и от направленности их действия, мощности и устойчивости отдельных факторов. Вот почему в ходе правотворчества столь важное значение имеет не только выявление всей совокупности явлений и процессов, которые должны быть учтены при регламентации определенных отношений, но и их «взвешивание», т.е. измерение силы их влияния во взаимодействии с другими факторами.

«Взвешивание» социальных факторов предполагает прежде всего определение в ходе подготовки законопроекта направленности действия факторов по отношению как друг к  другу, так и к цели, которой стремится достичь законодатель путем принятия данного нормативного акта. В реальной жизни измерение направленности действия факторов друг к другу и к цели разрабатываемого законопроекта происходит одновременно. Другими словами, в задачу законодателя входит выявление того, в каком отношении к цели будущего нормативного акта находится результат взаимодействующих факторов. Только в том случае, когда рассчитанный общий результат взаимодействия имеет позитивную направленность, есть основания предполагать, что применение этого нормативного правового акта будет эффективным.

Результат взаимодействия той или иной совокупности факторов обусловливается не только их направленностью, но и мощностью каждого из них. Мощность фактора – это сила его  влияния на возникновение проблемной ситуации и на ее надлежащее разрешение. Она зависит от места данного фактора в общей системе факторов и в системе, характерной для той или иной отрасли законодательства, а также от силы его влияния в конкретной ситуации. Как показывает практика, в общей системе факторов наиболее мощными являются экономический и политический факторы. Применительно к отдельным отраслям законодательства на первый план могут выступать и другие виды основных факторов. Такова, например, ведущая роль социокультурного фактора при формировании законодательства об образовании, культуре, библиотечном деле.

Реальная мощность фактора определяется также силой  его влияния в конкретной ситуации, которую возможно подвергнуть количественному  измерению. Она может быть определена как число совпадающих предложений, поступивших в связи с разработкой определенного законопроекта от граждан и иных субъектов – участников правотворчества.

§ 3 Социальный аспект формирования правотворческого решения 579

Характер влияния, которое оказывают социальные факторы, взаимодействуя в ходе принятия правотворческого решения, определяется наряду с числом взаимодействующих факторов, их мощностью, направленностью, а также устойчивостью действия отдельных факторов. Социальные факторы правотворческой деятельности не остаются неизменными во времени. Тем не менее можно констатировать, что наличие одних факторов носит относительно постоянный характер, тогда как другие существуют временно. Анализ действующего в РФ законодательства показывает, что многие законы, принятые в современный переходный период (о порядке деятельности иностранных банков, о таможенной политике и др., где приоритеты определяются прежде всего конкретной экономической ситуацией), носят временный характер.

Устойчивость  действия фактора, т.е. постоянный или временный характер его воздействия, не тождественна мощности фактора. Нередко оказывается, что хотя тот или иной социальный фактор существует постоянно, мощность его влияния на правовую регламентацию конкретной сферы общественной жизни относительно невелика. Так, постоянный характер действия географического фактора сомнения не вызывает. Тем не менее его воздействие, например, на гражданско-процессуальное законодательство невелико. Вместе с тем при определенных условиях воздействие конкретного временного фактора на развитие законодательства может быть весьма мощным.

Специфика предмета правового регулирования не отменяет типичного во взаимосвязях факторов правотворчества. Однако она придает  взаимодействию факторов в рамках той  или иной отрасли индивидуальные черты, учет которых является необходимым условием эффективности принимаемых законов и подзаконных актов. Обладают такой спецификой и отдельные подотрасли и институты права. Так, применительно к семейному законодательству социальная модель института, предположим, регистрации брака неидентична социальной модели института алиментных обязательств членов семьи в связи с различиями при их формировании в характере взаимосвязи демографического и экономического факторов.

Отсюда следует, что достоверность научных рекомендаций по совершенствованию законодательства может быть достаточно высокой лишь при условии, что в ходе их создания учитывается специфика социальной обусловленности не только соответствующего института, но и отрасли в целом. Только в этом случае можно говорить о полном учете всего круга типичных для регламентируемых отношений факторов и особенностей их взаимодействия. Сказанным в известной мере объясняется значимость систематизации законодательства в форме

580       Глава XX. Правотворчество   

принятия законов  типа Основ законодательства и кодексов, регламентирующих в обобщенном (сводном) виде общественные отношения в рамках целой отрасли (подотрасли) законодательства. При подготовке кодифицированных сводных  актов создаются наиболее благоприятные условия не только для максимально точного и полного учета и отражения в будущем законе всей совокупности подлежащих регламентации явлений и процессов, но и для их оценки сквозь призму взаимодействующих социальных факторов. В этих условиях законодатель приобретает наилучшую возможность обозреть применительно к масштабам целей отрасли не только позитивно, но и негативно направленные факторы, а также определить их реальную мощность. В результате законодатель может целенаправленно влиять на регламентируемую сферу общественных отношений, стимулируя развитие позитивно действующих факторов, компенсируя в случае необходимости их относительно малую мощность путем подключения к правовому регулированию не задействованных ранее прочих факторов, препятствуя превращению отрицательно направленных факторов в нежелательную тенденцию.

Сказанным в  известной мере определяется общая  стратегия совершенствования законодательства: целесообразность кодификации при  проведении правовых реформ в масштабах  целой отрасли (подотрасли) и необходимость инкорпорации в ранее принятые кодексы издаваемых впоследствии законодательных актов.

§ 4. Правотворческий  процесс

В гносеологическом плане в основе процесса правотворчества  лежит отражение явлений общественной и экономической жизни. Своеобразие этого отражения, понимаемого в философском смысле слова, обусловлено санкциями, выполняемыми правом в обществе, и прежде всего ролью права как средства управления и самоуправления. Именно поэтому отражение в законах и подзаконных актах общественных и экономических явлений носит не механический, а творческий характер. Оно должно быть ориентировано на практику и иметь целью ее преобразование в нужном для общества направлении.

Создавая норму  права, законодатель и иные субъекты правотворчества из всего многообразия общественных отношений избирают только те, которые вообще могут быть урегулированы при помощи

§ 4. Правотворческий  процесс           581

права и, следовательно, попадают в область правовой регуляции. Внутри этой сферы подлежат вычленению отношения, еще не урегулированные правом либо урегулированные им недолжным образом или не в полном объеме, т.е. те, где имеется объективная потребность в правовой регламентации.

После этого  законодателю необходимо найти, а иным субъектам процесса правотворчества  предложить надлежащий способ разрешения возникших вопросов, что связано  с поиском наиболее целесообразных, эффективных и ориентированных  на общее (типичное) методов и приемов правового регулирования данных общественных отношений. Выбирать приходится и отвечая на вопросы о месте будущей нормы в общей системе права и законодательства; следует ли эти отношения регулировать в законе или в подзаконном акте; в акте федерального органа или органа субъекта РФ; нужно ли при этом издать новый акт либо целесообразно дополнить или уточнить уже действующий и т.д.

Другими словами, основная черта и особенность  отражения в нормах права явлений  общественной, и экономической жизни  состоит в многовариантном характере этого процесса, в свою очередь обусловленном вероятностным характером происходящих социальных процессов.

Действие социальных факторов находит свое отражение  в нормативном правовом акте и, следовательно, он есть конечный объект их применения. Однако нормативный акт возникает не сам по себе, а в результате правотворческой деятельности. Вот почему влияние любого социального фактора возможно лишь опосредованно – через правотворческую деятельность. Важнейшими функциональными задачами, которые должны быть разрешены в ходе правотворчества, следует считать выявление, измерение и учет факторов, согласование отражающих эти факторы интересов участников процесса создания нормативного правового акта и принятие мер к оптимальному сочетанию интересов в устанавливаемых в акте нормативных предписаниях.

Как уже отмечалось, правотворчество охватывает два  этапа – предпроектный и проектный. Специфика проектного этапа состоит  в том, что он включает в себя ряд  последовательно сменяющих друг друга стадий, образующих в совокупности правотворческий процесс как разновидность юридического процесса в широком смысле слова. Таких основных стадий четыре: 1) правотворческая инициатива; 2) обсуждение проекта нормативного правового акта; 3) принятие нормативного правового акта; 4) обнародование принятого акта. Применительно к законам

582       Глава XX Правотворчество   

и важнейшим  видам подзаконных актов (указы  Президента, правительственные постановления) основные положения правотворческого процесса закреплены в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов РФ, Регламентах правотворческих органов и других законодательных актах.