Правотворчесвто: понятие, виды, процессы

Правотворческая инициатива – право компетентных органов, организаций и лиц возбуждать перед правотворческим органом вопрос об издании, изменении или отмене нормативного правового акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его правотворческим органом. Правотворческая инициатива может быть реализована в форме предложения или законопроекта и должна иметь необходимое экономическое, социальное и правовое обоснование.

Статья 104 Конституции  РФ устанавливает круг субъектов, обладающих правом инициировать принятие, изменение  и отмену законов как актов парламента.

Таким правом обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены  Совета Федерации, депутаты Государственной  Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов  РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

В отношении  законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о  выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, Конституция РФ требует наличие обязательно заключения Правительства РФ.

На стадии подготовки законопроекта к его внесению в правотворческий орган определяющими для социального механизма правотворчества являются две основные задачи- выявление социальных факторов, их учет и измерение, а также согласование выражающих этих факторы интересов. Именно на их оптимизацию должно быть прежде всего направлена деятельность субъекта законодательной инициативы.

Что касается последующих  функциональных задач – согласования выражающих основные (правообразующие) факторы разнообразных плюралистических интересов, их оптимального сочетания  и отражения в содержании законопроекта, то они решаются в основном на следующей стадии – обсуждения законопроекта, прежде всего в парламентских комитетах. Осуществлению этой функциональной задачи призваны способствовать эксперты, консультанты, аналитические центры парламента.

§ 4 Правотворческий  процесс            583

Повышение профессионализма депутатов, активизация роли науки  и специалистов в ходе правотворчества  – необходимые условия улучшения  качества принимаемых нормативных  правовых актов и предпосылки  эффективности содержащихся в них норм. В этом направлении на федеральном уровне делается немало: обе палаты Федерального Собрания, президентские структуры, Министерство юстиции РФ и другие федеральные органы государственной власти широко привлекают научных работников к подготовке законопроектов. Множатся экспертные, научно-методологические и консультативные советы. Проводятся общественные слушания законопроектов. Однако на качество принимаемых законов это практически не влияет. Еще хуже ситуация в регионах, где далеко не всегда имеются специалисты нужного профиля и квалификации.

Очевидно, что  повышение научной обоснованности подготавливаемых законопроектов и  их экспертизы в первую очередь связано  с социально-экономическими проблемами и упирается в материальную независимость ученых. Однако достичь определенных положительных результатов в данном вопросе частично возможно и с помощью мер организационного характера.

Прежде всего  в Регламентах палат парламента и в актах, определяющих порядок  правоподготовительной деятельности Президента РФ и правительства страны, следует предусмотреть обязательность проведения независимой научной экспертизы не только всех рассматриваемых законопроектов, но и планов законоподготовительных работ. В Регламентах палат Федерального Собрания целесообразно также закрепить право ответственного за проект комитета потребовать проведения независимой экспертизы кардинальной поправки, внесенной депутатом в ходе первого или второго чтения.

Во-вторых, следует  законодательно закрепить статус эксперта: его право участвовать в рассмотрении соответствующего проекта и его обсуждении; право на вознаграждение за проведенную экспертизу; право выступать в СМИ в поддержку отстаиваемой им точки зрения. Крайне важно установить правило, что в качестве независимого научного эксперта не могут быть привлечены лица, принимающие или принимавшие участие в работе подготовительных групп, образованных комитетами палат парламента для подготовки и доработки данного законопроекта. Аналогичный запрет должен распространяться и на участие в экспертизе НИИ, подведомственных внесшему законопроект субъекту законодательной инициативы.

В идеале научное  обеспечение должно пронизывать  все стадии правотворческого процесса. Более того, наука прежде всего  призвана быть генератором новых  идей о развитии законодательства и о целесообраз-

584       Глава XX. Правотворчество   

ных путях его  обновления, т.е. давать толчок правотворчеству  еще на предпроектном этапе, в  том числе в ходе научно-практических конференций, на страницах газет  и журналов и т.д.

Подобно тому, как изобретатель заинтересован в том, чтобы участвовать в организации внедрения своего изобретения, специалист-юрист, автор той или иной идеи, обычно также стремится участвовать на всех этапах претворения ее в жизнь в виде закона. Однако практически это возможно в полной мере лишь если специалист – автор той или иной идеи сам является депутатом. К сожалению, среди депутатов Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Федерации число юристов вообще и ученых-юристов в частности явно не соответствует потребностям перевода правотворчества на научную базу. Все это прямо сказывается на качестве принимаемых законов.

Ценность правовых идей, предлагаемых специалистами-юристами, в том числе являющимися депутатами законодательных органов, во многом определяется объемом информации, которой они располагают. В этом проявляется взаимодействие в процессе правотворчества научного и информационного обеспечивающих факторов. Способствует этому и хорошая организация работы правотворческого органа, в том числе наличие у него активно функционирующей социологической и аналитической службы.

В связи с  необходимостью совершенствования  не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов  РФ особое значение приобретают сравнительно-правовые исследования. Объектом исследований должны быть нормативные правовые акты субъектов РФ и практика их применения. Такие исследования целесообразно проводить и публиковать как применительно ко всем или нескольким субъектам, так и в рамках регионов.

Предоставление всем субъектам Федерации Конституцией РФ права на издание законов предполагает соблюдение общепризнанных стандартов правотворчества на местах. В связи с этим возник ряд вопросов, которые нуждаются в своем политико-правовом и юридико-правовом осмыслении. Среди них в литературе отмечались следующие: а) соотношение правотворчества в субъектах Федерации с общими тенденциями регионального правового регулирования, что предполагает в свою очередь исследование правотворческого процесса в субъектах Федерации и региональной правовой политики; б) проблемы прогнозных оценок законодательного развития регионов и подготовки модельных региональных законов; в) проведение научно-правовых экспертиз правотворческой деятельности регионов, их законодательных инициатив на федеральном уровне; г) организация информационных систем

§ 4. Правотворческий  процесс           585

регионального правотворчества и правотворчества  зарубежных государств.

Необходимо также предусмотреть механизмы приведения актов регионального правотворчества в соответствие с федеральным законодательством и установить порядок ответственности должностных лиц руководящих государственных органов субъектов Федерации за принятие актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству.

Особое значение приобретают сравнительно-правовые исследования в контексте создания единого правового пространства стран СНГ. При этом целесообразно широко использовать опыт гармонизации и унификации национального законодательства в рамках Европейского Союза, где для этой цели создана даже специальная программа. Вместе с тем нельзя упускать из виду, что корни европейского правового единства следует искать не в каких-то конкретных системах права, а в процессе интеграции этих систем во всех их разновидностях в западную правовую традицию. Применительно к странам СНГ это предполагает, помимо прочего, использование опыта сотрудничества союзных республик в вопросах правотворчества в рамках СССР. Такое сотрудничество не может быть сведено только к созданию модельных проектов и разработке рекомендаций. Должны быть налажены стабильный взаимный обмен как уже принятыми законами, так и проектами разрабатываемых законов, проведение совместных научно-практических конференций и, главное, согласование законодательной политики.

Научное обеспечение  правотворчества требует активного влияния науки на процесс создания как законов, так и издаваемых на их основе подзаконных нормативных актов, конкретизирующих и развивающих положения закона. Не последнюю роль играет при этом уровень используемой при подготовке закона законодательной техники. Дело в том, что качество закона, с точки зрения его информативности, во многом зависит от степени конкретности содержащихся в нем нормативных предписаний. Это связано о тем, что при переходе от этапа правотворчества к этапу правореализации действенность вновь изданного закона во многом определяется массивом содержащейся в нем информации, который обратно пропорционален числу имеющихся в законе отсылок к другим нормативным актам. С этой точки зрения

586       Глава XX. Правотворчество

ситуация в  стране достаточно неблагоприятная. Даже в таком подготовленном в целом  на достаточно высоком уровне законе, как Гражданский кодекс РФ, чуть ли не в каждой статье содержатся отсылки  к конкретным законам, просто к закону либо к определенному законом порядку.

Значимость научного фактора для повышения социальной обоснованности процесса создания законов  прямо пропорциональна масштабу намечаемого правотворческого мероприятия. Она возрастает например, при проведении систематизации и кодификации отдельных отраслей и институтов законодательства, не говоря уже об упорядочении судебной системы в целом, а тем более при проведении правовой реформы в Российской Федерации.

На стадиях  обсуждения и принятия проекта нормативного правового акта существенное значение имеет планирование законопроектных работ, хотя в организации этого вида деятельности в центре, а тем более на местах многое далеко не совершенно. Планы законоподготовительных работ палат Федерального Собрания пока не сориентированы на создание единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы федерального законодательства. Крайне неравномерны по объему и значимости для общества многие включаемые в план законопроекты. Совершенствование планирования законоподготовительной деятельности возможно и необходимо также за счет консолидации и укрупнения проектов, включаемых в план. Важную роль в этом направлении выполняет в России Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, в состав которой входят представители субъектов права законодательной инициативы, а также ученые-юристы.

Принятие  нормативного правового  акта – одна из важных стадий правотворчества. Особой спецификой обладает принятие законов – актов законодательных (представительных) органов Федерации и ее субъектов. Особенность законотворчества состоит в том, что принятие закона чаще всего, как бы раздвинуто во времени. Так, согласно Регламенту Государственной Думы рассмотрение законопроектов осуществляется, в виде общего правила, в трех последовательно сменяющих друг друга чтениях, если применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение. Практика работы Государственной Думы свидетельствует, что по одним законопроектам число чтений увеличивается до четырех, а по другим – все три чтения проводятся одновременно, в один день.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются  его основные положения, вопрос о  необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. В ходе второго чтения

587       § 4. Правотворческий процесс  

депутаты информируются об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, ответственном за подготовку законопроекта, поступивших по нему поправках и результатах их рассмотрения. Заслушивается мнение представителей Президента РФ и инициаторов законопроекта. После обсуждения законопроект либо принимается за основу либо на голосовании ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Третье чтение законопроекта проводится с целью его принятия в качестве закона. При третьем чтении не допускается внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта.

Конституция РФ (ст. 105) регламентирует порядок принятия федеральных законов. Федеральные  законы принимаются большинством голосов  от общего числа депутатов Государственной  Думы. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение другой палаты парламента – Совета Федерации.

На этой стадии принятия законопроекта возможны несколько  вариантов. Дело в том, что все  принятые Государственной Думой законы разделяются на две группы. Часть законов подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Согласно ст. 106 Конституции к ним относятся федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров РФ; д) статуса и защиты государственной границы РФ; е) войны и мира. Рассмотрение остальных принятых Государственной Думой законов всецело зависит от усмотрения Совета Федерации.

Федеральный закон  считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более  половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом  Федерации.

В случае отклонения Советом Федерации одобренного  Государственной Думой федерального закона опять возникают две возможности. Чаще всего в таких случаях  палаты Федерального Собрания создают  согласительную комиссию для преодоления  возникших разногласий. По завершении работы согласительной комиссии закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Если же Государственная Дума не согласна с решением Совета Федерации или согласи-