Законодательный процесс

2.4. Президентское вето. Суть права вето

Право вето является важной формой участия президента в  законодательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий.

В большинстве  демократических государств, имеющих  президента с полномочиями главы  государства, существует право вето как эффективное средство воздействия  на деятельность парламента. Таким  правом президента наделяют конституции  президентских, полупрезидентских (смешанных), а также некоторых парламентских республик.

Право вето —  это право главы государства  не согласиться с законом, принятым парламентом, и еще не вступившим в силу. Право вето используется главой государства на стадии подписания закона или промульгации.

Конституционное право, выделяет две основные разновидности  вето: абсолютное (или резолютивное) и относительное (или отлагательное). Абсолютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить (подписать) закон, принятый парламентом, является окончательным и не может быть преодолен. Относительное, или отлагательное, вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на закон, принятый парламентом, который может быть парламентом преодолен. В настоящее время абсолютное вето практически не применяется (в Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 г.), хотя формально и не исключается. Абсолютное вето непосредственным образом связано с понятием санкционирования закона, которое своими корнями уходит во времена борьбы между монархами и парламентами. Развитие конституционного права привело к тому, что глава государства утратил право по своему усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето стало относительным (отлагательным). Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях, и большинство из них говорит о подписании или о промульгации[43].

Как правило, вето распространяется на законопроект в  целом, и не может распространяться на отдельные его положения. Это  создает часто неудобства, так  как президенту приходится либо одобрять законопроект целиком с неугодными ему статьями, либо опротестовывать  весь законопроект по причине присутствия  в нем статей, с которыми президент  не согласен.

В России вето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция  говорит о праве Президента отклонить  закон, не уточняя это право в  отношении его отдельных положений  и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномочия, Президент может не согласиться  как с законом в целом, так  и с каким-либо его отдельным  положением.

Конституции, не указывая подробных оснований для  отклонения президентом закона парламента, при этом могут содержать требования об обоснованности и мотивированности президентского вето. Конституция РФ 1993 г. также не закрепляет перечня оснований для отклонения. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинами отклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием законов являются: несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередко выявляется несоответствие отдельных статей и положений закона статье 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.

Процедура преодоления  вето в основных чертах закреплена в конституциях. Конституционные  положения, регулирующие эту процедуру  в разных странах, являются сходными по своей сути и, как правило, закрепляют следующее: конституционное право  вето президента на стадии промульгации, заключающееся в отказе подписать  закон, принятый парламентом, и возвращении  его в парламент с мотивированными  возражениями (относительное вето); срок, в течение которого президент  может использовать право вето (применяются  разные сроки, как правило, в пределах от 30 до 10 дней); право повторного рассмотрения парламентом возвращенного президентом  закона; основной способ преодоления  президентского вето в парламенте квалифицированным (в две трети, реже — в три  четверти) большинством голосов либо простым большинством голосов (как  правило, на пленарном заседании); наконец, конституционную обязанность президента подписать закон в установленный срок, если вето преодолено парламентом. Подробно процедура преодоления вето в парламенте регулируется нормами регламентов.

Принятый парламентом  закон направляется для подписи  главе государства, который в установленный срок (иногда этот срок точно не определен) может либо подписать его, либо отказать в санкции (подписи), т.е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его мотивированные возражения против закона. «Опротестованный» закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко:

а) принять возражения главы государства и внести соответствующие  изменения в закон, вновь отправив его для получения санкции;

б) отклонить  возражения главы государства, для  чего необходимо повторное одобрение  закона, как правило, квалифицированным  большинством голосов[44].

Однако, если в  течение 10-дневного срока окончится  сессия Конгресса, то все, не подписанные  Президентом билли, считаются отклоненными. Такая форма отклонения носит  название «карманного вето». Подобные случаи возникают, если Конгресс направляет Президенту закон менее чем за 10 дней до окончания работы своей  сессии, а Президент не хочет его  утверждать, то тогда глава исполнительной власти намеренно задерживает его  у себя и не возвращает со своими возражениями в Конгресс. У Конгресса  не остается времени для проведения повторного голосования по данному  биллю, в результате чего он отклоняется, по крайней мере, до следующей сессии Конгресса. В этом случае карманное  вето приобретает определенный эффект абсолютного вето.

В России подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционной обязанностью Президента Российской Федерации. В  соответствии с Конституцией Российской Федерации после одобрения Советом  Федерации федерального закона, последний  в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Также  Президенту направляются и те, принятые Государственной Думой федеральные  законы, которые не были рассмотрены  Советом Федерации в четырнадцатидневный  срок. Однако Президент не должен подписывать  федеральные законы в обязательном порядке, у него всегда имеется возможность  отклонить федеральный закон, еще раз вернув депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации к его рассмотрению. Согласно статье 107 части третьей Конституции Российской Федерации, если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. Конституция Российской Федерации, впрочем, как и ряд других конституций, термин «вето» не употребляет. Вместе с тем по существу это право вето предусмотрено частью третьей статьи 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание может согласиться с доводами Президента, изменить закон или вообще отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Из Конституции  Российской Федерации не следует, что  Президент может возвращать в  палаты Федерального Собрания законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения.

В то же время  в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции  РФ вернуть его в соответствующую  палату, указав на конкретные нарушения  названных конституционных требований. Президент РФ не может использовать свое право вето в отношении федеральных  конституционных законов. Вместе с  тем отсутствие такого права не означает, что в случае обнаружения в  переданном на подпись федеральном  конституционном законе несоответствия конституционным нормам Президент  не вправе обратиться к палатам Федерального Собрания с предложением рассмотреть  спорные вопросы. Президент в  этом случае выступает как гарант Конституции Российской Федерации. Однако юридической силой вето такое  обращение не обладает. Окончательно спор в подобных случаях должен быть решен Конституционным Судом  Российской Федерации.  

2.5. Опубликование закона  и вступление его  в силу

Опубликование закона[45] означает помещение его текста в установленном официальном печатном издании, которое воспроизводит полный аутентичный текст закона. Целью данной стадии законодательного процесса является официальное доведение до сведения исполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с законом общественности, граждан и государственных органов, издание разного рода официальных дубликатов.

Различается неофициальное  и официальное опубликование  закона. При неофициальном опубликовании  сообщение об издании закона или  изложение его содержания осуществляется издательствами, ведомственными органами, научными учреждениями, организациями. Неофициальное опубликование имеет  только информационное значение и не порождает правовых последствий. В  его процессе могут быть представлены не только вновь принятые законы, но и законы, утратившие силу, а также  проекты законов.

Официальное опубликование  закона необходимо для создания дубликатов официального текста принятого закона и определения вступления его  в силу.

Оно имеет формально-юридическое  значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени  уполномоченного субъекта законодательного процесса для всеобщего сведения полного и точного текста принятого  закона путем его помещения в  предусмотренном законодательством  официальном издании, на которое  можно ссылаться в сводах и  собраниях законодательства, актах  применения права, печатных работах, судебных заседаниях и т.д.[46]

Опубликование является составляющей более широкого понятия — обнародование (оглашение) закона. На практике иногда происходит смешение данных терминов. Так, согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных  законов, федеральных законов, актов  палат Федерального Собрания»[47] под обнародованием понимается только доведение федерального закона до общего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием — воспроизведение его текста в печати. Конституция России содержит три термина «официальное опубликование», «опубликование» и «обнародование». В частности, на Президента РФ возложена обязанность обнародования закона. Если понятие «официальное опубликование» не рассматривать как одну из составляющих понятия «обнародование», то действия Президента РФ должны сводиться только к доведению закона до всеобщего сведения с помощью радио и телевидения. Это, однако, является неадекватным толкованием конституционного термина: «обнародование»[48].

Дата опубликования  имеет важное значение, поскольку  от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу.

Пока закон  официально не опубликован, он не может  вступить в силу. Это является одним  из основополагающих конституционных  принципов современных государств: неопубликованные законы не применяются (ст. 15 Конституции РФ). Невозможны в  этом случае и другие формы его  реализации — соблюдение, исполнение, использование. Если предполагается, что  гражданин обязан знать законы, то их опубликование есть необходимое  условие получения гражданами такого знания.

В законе выражена государственная общеобязательная воля. Его создание и окончательное  оформление этой воли предполагает включение  закона в систему правового регулирования, а это невозможно без официального ознакомления с его предписаниями  всего общества, отдельных граждан, государственных органов и должностных  лиц.