На  формирование муниципальной собственности  существенным образом влиял и процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого-либо заметного влияния.

    Приватизация  государственного и муниципального имущества осуществляется на основе Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР»¹⁵, а также Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г.¹⁶, местных программ приватизации, которые разрабатываются комитетами по управлению имуществом субъектов Российской Федерации, а также комитетами по управлению имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправления.

    В связи с тем, что многие приватизируемые  государственные предприятия имеют  в своем ведении объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации издали ряд нормативных правовых актов, определяющих порядок дальнейшего функционирования этих объектов. К этим актам относятся:

• Указ Президента Российской Федерации «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» от 10 января 1993 г.¹⁷;
• Указ Президента Российской Федерации «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 28 октября 1994 г.;
• Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации «О финансировании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий» от 23 декабря 1993 г.;
• Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 7 марта 1995 г.

    На  основе данных нормативных актов  многие из объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образований.

    На  основании названных актов была сформирована муниципальная собственность  в районах и городах областного подчинения. Впоследствии, с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уравнявшего в правах все муниципальные образования, начался процесс разграничения муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов.

    Как считает Широков А. Н., «большое внимание передаче объектов государственной  собственности в муниципальную  собственность уделяется в связи  с тем, что изначально в СССР, а  затем в Российской Федерации  вся собственность являлась государственной, и первичное формирование федеральной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности происходит на основе разграничения общегосударственной собственности между уровнями власти»¹⁸.

    В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами.

.

    2. Содержание права  муниципальной собственности.  Порядок правового  регулирования института  муниципальной собственности  Российской Федерации

    Любое общество располагает  некоторой  совокупностью  материальных  благ, которые  в  рамках  отдельного  государства   формируют   его   национальное богатство.   Потребление   национального   богатства,   осуществляемое   для удовлетворения  потребностей  и  интересов  субъектов  общества  (граждан  и различных  общественных  институтов),  реализуется  путем  его присвоения. Присвоение  в  своем  историческом  развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую - форму собственности.

    Процесс этого развития закрепляется в системе  юридических норм, которые в настоящее  время рассматривают право собственности  в  триединстве  владения, распоряжения и пользования.

    Другими словами,  собственность - это отношение  между человеком и группой  или сообществом субъектов с  одной стороны,  и  любой  субстанцией  материального  мира  (объектом),  с  другой стороны, заключающееся в постоянном  или  временном,  частичном  или  полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта собственности.

    С  этой  точки  зрения  понятие  муниципальной собственности  прежде   всего   является юридическим  и  характеризует  определенный  перечень  прав  муниципальных образований (народа) по  отношению  к отдельным элементам национального богатства.

    Муниципальная собственность в отличие от частной  призвана обеспечивать интересы большого количества людей: лиц, проживающих на территории городского или сельского поселения либо иного муниципального образования. В этих случаях собственности выступает (муниципальная собственность).

    В ситуации, когда муниципальные образования, являющиеся субъектами права вступают в отношения собственности, характеризующиеся равенством их участников, к ним применяются нормы гражданского законодательства, определяющие участие в этих отношениях юридических лиц, если иное не вытекает из закона и особенностей данных субъектов¹⁹.

    Правовое  регулирование института муниципальной собственности в РФ: порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения осуществляется целым рядом нормативных актов.

    В ряде субъектов Российской Федерации вопросы, связанные с формированием законодательной базы  о муниципальной собственности, решены. В них приняты  специальные законы о муниципальной собственности. Так, в Московской области принят Закон «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью Московской области». В Еврейской автономной области - Закон от 3 июля 1997 г. N 37-ОЗ «О порядке передачи объектов госсобственности Еврейской автономной области в муниципальную собственность».

    Право  собственности  относится  к  категории  вещных  прав,  сущность которых  заключается  в  прямом  господстве   над   вещью,   подразумевающем использование   ее   управомоченным   лицом   в   своих   интересах,   и   в исключительности осуществления данной возможности.

    Порядок приобретения права муниципальной  собственности, а также владения, пользования и распоряжения ее объектами закрепляются Гражданским кодексом Российской Федерации.

    Статья 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации устанавливает статус муниципальной собственности как имущества, принадлежащего на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

    þ Статья 124 Гражданского Кодекса Российской Федерации устанавливает для городских, сельских поселений и других муниципальных образований равный с иными участниками режим регулирования гражданских отношений.

    þ Статья 125 определяет, что от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях приобретают и осуществляют права и обязанности собственника органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

    þ Cт. 217 ГК РФ устанавливает, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

    Известно, что Гражданский Кодекс РФ как основополагающий  гражданско-правовой  документ  дает только базовые определения и регулирующие положения, которые при необходимости,  более  подробно  раскрываются  в других   законодательных документах.

    К примеру, норма ст. 215 ГК РФ конкретизирована в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²⁰, в пункте 1 статьи 1 которого определяется, что муниципальная собственность — это собственность муниципального образования, а также установлен состав муниципальной собственности²¹ (он будет рассмотрен в следующей главе работы)

    Универсальная норма о порядке установления специфики правового регулирования прав собственности изложена в пункте 3 статьи 212 ГК РФ: «Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом». Во исполнение данной нормы Гражданского кодекса в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены такие специфические черты реализации права на муниципальную собственность, как:

• исключительное право представительных органов местного самоуправления устанавливать порядок управления и распоряжения, а также приватизации муниципальной собственности;
• обязательность поступления доходов от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объеме в местный бюджет;
• право органов местного самоуправления определять в соответствующих договорах или соглашениях условия использования передаваемых в пользование или приватизируемых объектов муниципальной собственности²².

    Согласно  статье 124 ГК муниципальные образования  выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (то есть, в частности, и в отношениях собственности), на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами; при этом к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей муниципальных образований как субъектов гражданского права.

    В указанных нормах статей Гражданского кодекса в отношении муниципальных  образований установлено регулирование, аналогичное тому, которое предусмотрено в отношении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако ГК содержит и нормы, устанавливающие отличия в правовом режиме муниципальной собственности.

• Так, в статье 214 установлено, что «земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью».
• Статья 225 ГК предусматривает преимущественное право органов местного самоуправления по обращению в муниципальную собственность бесхозяйных вещей.
• В силу публичного характера  муниципальной собственности, т.е. в интересах большинства людей, и только в случаях, предусмотренных законом, могут быть определены виды имущества, которые находятся исключительно в муниципальной собственности²³.

    Впредь  до принятия такого закона действует  перечень этого имущества, содержащийся в Приложении № 1 к постановлению Верховного Совета РСФСР "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"²⁴ и в п. 21 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации²⁵, а также перечни, содержащиеся в отдельных самостоятельных законах, например, в Законе "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"; Законе "Об особо охраняемых природных территориях" и др. Перечисленные в указанных правовых актах объекты неотчуждаемы, а сделки, связанные с их отчуждением, должны признаваться ничтожными.

    Реализация  права муниципальной  собственности  предполагает выделение субъекта и  объекта этого процесса.