Город как субъект муниципального права

      В основе разграничения лежит разделение функций. На функциональном различии построена  и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов. Конституция закрепляет самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления, что закрепляется в Основном Законе страны (ч. I ст. 131). При создании конкретной самоуправляющейся системы, учитываются исторические и местные традиции. Поэтому представительные органы местного самоуправления могут называться по-разному, например, дума, собрание, совет, различаться численностью выбранных представителей, обычно, 5 – 25 человек.⁴ Депутаты представительных органов местного самоуправления могут работать на общественных началах или, определенная их часть, с отрывом от предыдущей штатной работы.

      В соответствии с Федеральным законом  «Об общих принципах местного самоуправления» к органам городского самоуправления относятся:

      выборные  органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований;

      другие  органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

      При этом важным положением является обязательное наличие выборных органов местного самоуправления, что закрепляется в ст. 14 данного Федерального закона.⁵ Таким образом, субъекты, осуществляющие городское самоуправление, не сводятся только к органам и должностным лицам, из чего следует признание главным субъектом управления непосредственно население, граждан.

      В соответствии с природой местных  органов власти решаются и конкретные вопросы финансовой деятельности. Отличительной  особенностью муниципалитетов (как  органов власти) является признание их юридическими лицами, в то время как органы государственной власти составляют самостоятельную категорию субъектов права. Данный статус органов местного самоуправления закрепляется в ст. 20 Закона. Причем Закон не устанавливает необходимость специального оформления этого статуса, достаточно самого факта правомочности выборного органа, закрепленного в Уставе муниципального образования. Таким образом, местные органы власти одновременно решают несколько задач: обеспечение нормального функционирования объектов, обеспечивающих потребности населения и создание экономической основы для своей деятельности.

      Самоуправление на любом уровне эффективно только в том случае, если оно опирается на солидную финансовую и экономическую основу, а реальной властью обладает лишь тот орган, который располагает ресурсами. При этом, интересно заметить, что передача государственными органами определенных полномочий по решению тех или иных вопросов требует передачи соответствующего финансово-экономического обеспечения муниципалитетов. В противном случае, расходы реализуются местными органами власти в пределах переданных им в качестве компенсации средств, что закрепляется ст. 38 Закона. Однако, реализация задач городского самоуправления требует высокой степени самостоятельности финансовой и экономической базы.

      Финансовая  и экономическая основа местного самоуправления определяется Главой 5 ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ»; ее основным элементом является местный бюджет и внебюджетные фонды. Они обеспечивают необходимыми денежными средствами финансирование осуществляемых мероприятий в сфере экономического и социального развития, в первую очередь тех, которые связаны с удовлетворением повседневных нужд и запросов населения, проживающего на территории соответствующего муниципалитета. Однако, признание и гарантированность государством самоуправления предполагает, что перечень элементов финансово-экономической базы муниципалитетов не является закрытым.

      Кроме того, несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, последняя обеспечивает их функционирование путем финансирования минимальных расходов бюджета муниципального образования, что закрепляется ст. 37 Закона.

      Компетенция органов городского самоуправления производна, прежде всего, от компетенции местного самоуправления. Однако, муниципалитеты (как органы управления) могут иметь полномочия, прямо не вытекающие из компетенции самоуправления, а только необходимые как условие ее реализации. Компетенция органов городского самоуправления признается и гарантируется Конституцией РФ и не может быть ограничена федеральными или региональными органами государственной власти. Она устанавливается в зависимости от  назначения городского органа самоуправления.

      Статья 132 Конституции РФ содержит перечень вопросов местного значения. В компетенцию органов городского самоуправления входят права и обязанности решения вопросов местного значения, а не вопросы сами по себе. Права и обязанности устанавливают границы осуществления функций. Вопрос об их соотношении является спорным, т.к. по мнению одних ученых, составными частями компетенции органа являются его «правообязанности», другие рассматривают права и обязанности как самостоятельные элементы. Однако большинство авторов едины во мнении, что права и обязанности государственных органов тесно взаимосвязаны, особенно в сфере финансовой деятельности.⁶

      Бюджетные права органов власти и управления существенно отличаются от прав, которыми наделены субъекты других отраслей права, например, гражданского, трудового, а также отдельных институтов финансового права. В законодательстве содержится перечень конкретных бюджетных прав, отказ от осуществления которых, как правило, исключается, поскольку с их реализацией связывается выполнение органами городского самоуправления функций и задач по бюджету, в то время, как определение прав субъектов гражданского права (не являющихся публичными) определяется на договорных основаниях в соответствии с ГК РФ. Следовательно, можно говорить о том, что органы городского самоуправления имеют права и обязанности как самостоятельные категории, а также «правообязанности». В этом проявляется двойственность правового положения муниципалитетов – они выступают субъектами как публичного, так и гражданского права. Кроме того, ст. 132 Конституции РФ предусматривает возможность наделения органов городского самоуправления отдельными государственными полномочиями с соответствующей передачей материальных и финансовых ресурсов для их осуществления. Реализация же переданных полномочий подконтрольна государству. Наделение полномочиями может осуществляться в двух формах:

      передача  — способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного управления;

      делегирование — предоставление государственным  органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз на определенный срок или бессрочно.

      В результате делегирования акты, изданные органом городского самоуправления, по своей юридической силе становятся почти равными актам делегирующего органа. Наделение государственными полномочиями органов городского самоуправления в области финансовой деятельности можно рассматривать как переходную ступень к их последующей передаче в «собственность». Однако делегирование и передача полномочий на практике создают сложные юридические и экономические ситуации. Поэтому, решая вопросы наделения органов городского самоуправления государственными полномочиями в финансовой сфере, следует учитывать, что, во-первых, в соответствии с Конституцией РФ наделение полномочиями осуществляется только законом, поскольку определение правового статуса городского самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, во-вторых, объем передаваемых или делегируемых полномочий не должен быть большим, т.к. Конституция закрепляет лишь отдельные полномочия. Однако, последнее положение, вероятно, со временем отойдет на второй план, т.к. во всем мире идет активный процесс передачи полномочий на уровень муниципалитетов. Например, при создании Европейского Союза, одним из условий Маастрихтского соглашения была «разгрузка» национальных бюджетов и минимизация государственного вмешательства в социально-экономическую сферу общества.

2.2. Проявление федерализма в разграничении полномочий государственного бюджета и бюджетов городов

      Влияние федеративного устройства государства  на формирование доходов и расходов местных бюджетов выражается в двух аспектах. Первый связан с государственным регулированием и организацией многочисленных бюджетных взаимосвязей по мобилизации бюджетных ресурсов в распоряжение органов местного самоуправления и использованию этих ресурсов. Однако, в процессе формирования бюджетных отношений муниципалитетов  достаточно сложно добиться соответствия доходного потенциала и потребностей в финансировании расходов. Вероятно, именно это предопределяет законодательную регламентацию бюджетных отношений муниципального образования с субъектом РФ, в составе которого оно находится, и Российской Федерацией в целом как единым государством.

      Правовое  регулирование разграничения бюджетных  доходов и расходных полномочий между местным и государственными уровнями выражает второй аспект влияния федеративного устройства государства на формирование бюджетов муниципальных образований. Посредством системы правового регулирования межбюджетных отношений обеспечивается соответствие расходных функций и доходных поступлений в местном бюджете. Однако, несмотря на относительную самостоятельность, оба аспекта действия принципа федерализма в сфере образования, распределения доходов и расходов местных бюджетов функционируют как единое целое, поскольку отражают две стороны единого процесса организации бюджетных отношений и бюджетной политики государства. Это связано с тем, что на сегодняшний день государством признается приоритет построения эффективной финансово-экономической основы местного самоуправления, что в свою очередь, является важнейшим условием для реализации федеральным Центром части своих конституционных полномочий.

      Выше  было определена структура бюджета  муниципального образования, а также  структура доходов и расходов. Однако, следует обратить внимание, что законодатель собственные доходы отождествляет с закрепленными. Подобное смешение понятий является некорректным, т.к. не соответствует одному из главных правовых источников муниципальной финансовой деятельности европейских государств, ратифицированному и Российской Федерацией — Европейской хартии местного самоуправления. Она определяет, что, «по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом» (п. 3 ст. 9).⁷ Таким образом. Хартия имеет в виду наличие в местном бюджете собственных доходов в полном смысле этой правовой категории. Их детализация осуществляется законодательством субъектов РФ.

      Подобные  нормы содержатся, как правило, в законах о местном самоуправлении в субъекте Федерации либо в законах об основах бюджетных прав местного самоуправления определенного региона. Длительность действия законодательных норм является одной из гарантий закрепления собственных доходов за местными бюджетами. Их огромная значимость подчеркивается и нормативно-правовыми актами местного самоуправления, среди которых уставы муниципальных образований дублируют положения федерального и регионального законодательства о наличии и составе собственных доходных источников местных бюджетов. Таким образом, на всех уровнях нормативно-правового регулирования муниципальной бюджетной деятельности состав собственных доходов местных бюджетов определяется единообразно и не вызывает коллизий норм бюджетного права.

      Однако, декларативного закрепления собственных  доходов местных бюджетов для полнокровного развития муниципалитетов недостаточно. Это связано с тем, что в РФ большинство муниципальных бюджетов формируется не за счет собственных доходов. Например, в Удмуртии, Северной Осетии, в Архангельской и Липецкой областях собственными доходными источниками покрываются только 5 – 10 % расходов. В этих условиях необходим правовой механизм реализации предоставленных бюджетных прав, а также гарантий по их осуществлению со стороны государства. Наибольшую проблему составляет соотношение собственных и регулирующих доходных источников в составе местного бюджета.

      В различных государствах доли собственных  доходов в местных бюджетах неодинаковы. Например, в Греции, Австрии, Португалии, Нидерландах, Ирландии и Англии местные бюджеты сформированы менее чем на 25 % из собственных доходов. В Испании, Бельгии, Финляндии, Дании, Швейцарии, Швеции и Норвегии 50 % муниципальных доходов являются собственными, а во Франции и Исландии – 54 и 60 %, соответственно. Однако, во всех странах между местными властями и государственным правительством не прекращаются споры о размерах собственных доходов местных бюджетов. Как правило, в европейских государствах отчисления в местные бюджеты от государственных налогов устанавливаются по определенным показателям минимальной бюджетной обеспеченности, что снижает уровень конфронтации между органами местного самоуправления и государственными органами власти.

      Действующее бюджетное законодательство РФ не содержит минимальной нормы закрепленных доходов в местных бюджетах, в то время как ФЗ «Об основах бюджетных прав органов местного самоуправления» устанавливал долю закрепленных доходов местных бюджетов в размере не менее 70 % доходной части минимального бюджета. Важно, что применительно к местным бюджетам понятие «минимальный бюджет» впервые было введено Законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». После введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации термин «минимальный бюджет» был заменен на более точный — «минимальная бюджетная обеспеченность». О которой говорилось выше.

      Бюджетный кодекс определяет минимальную бюджетную обеспеченность как наименьшую допустимую стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 6). Относительно местного уровня обязанность по обеспечению минимального объема бюджетных доходов лежит на субъектах Федерации, что  отражается в региональном законодательстве. Однако, далеко не все субъекты РФ добросовестно выполняют эту обязанность. Так, доходная база бюджета города Пскова в 1999 году позволила обеспечить только 34,5 % от минимально необходимых расходов города.