Город как субъект муниципального права

      Таким образом, на территории России существует множество подходов к формированию окончательного объема доходной и расходной  частей минимального местного бюджета. Например, Положение Екатеринбургской городской Думы «О бюджетном процессе в городе Екатеринбурге» от 23 декабря 1997 г. наделяет администрацию города полномочиями подготавливать расчетные объемы соответствующего минимального бюджета и предоставлять их для рассмотрения в Департамент финансов Правительства Свердловской области, а Закон Саратовской области «О финансовой системе местного самоуправления в Саратовской области» обязывает органы исполнительной власти области «согласовывать и доводить до муниципальных образований области не позднее, чем за 6 месяцев до начала планируемого года… проект нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и социальных норм». В большинстве же остальных субъектов Федерации нормы о минимальных государственных стандартах и их минимальной бюджетной обеспеченности не имеют четкого механизма реализации. Таким образом опыт некоторых областей в согласовании муниципальных бюджетов является, вероятно, наиболее оптимальным, т.к. позволяет учитывать и финансовые потребности муниципального образования и возможности субъекта. Последнее является крайне важным, в свете того, что из 14090 муниципальных образований в Российской Федерации только около 400 (2,7 %)⁸ являются самообеспечиваемыми.

      Начиная с 1992 г. наметилась тенденция сокращения доли муниципальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета РФ при одновременном возрастании их доли в его расходах. В результате бюджеты муниципальных образований имеют значительные дефициты (до 50 % расходов), что существенно отражается на реализации функций местного самоуправления. Например, в 1992-1999 гг. доля муниципальных бюджетов в расходах консолидированного бюджета возросла с 28,5 до 32 %,  в  то время как доля в доходах консолидированного бюджета снизилась с 27 до 21 %.⁹ Таким образом, даже не производя серьезных вычислений, можно сделать вывод о том, что по сбалансированности бюджетов Россия одно из последних мест среди федеративных государств.

      Можно говорить, что  слабая бюджетная самообеспеченность местного самоуправления не может служить  основанием для проведения централизации на низовом уровне. Это связано с тем, что в государстве, имеющем федеративную природу и провозгласившим в качестве основы государственного устройства социальную направленность (ст. 7 Конституции РФ), укрепление муниципальных бюджетов является основой жизнеобеспечения населения, что выходит за пределы вопросов ведения местного самоуправления и приобретает общегосударственное значение. Таким образом, у Российской Федерации и ее субъектов в границах принадлежащих им бюджетных прав возникает обязанность по сбалансированности местных бюджетов и развитию их доходной базы.

      Резкое  снижение собственной доходной базы местных бюджетов обусловлено рядом факторов, в том числе повсеместной передачей в ведение муниципальных образований значительного количества объектов государственной собственности, а также в связи с расширением обязанностей по социальным выплатам населению. Интересно, что недостаток собственных бюджетных ресурсов свойственен и большинству муниципальных образований зарубежных стран. Поэтому все государства предусматривают выделение части своих доходов для регулирования местных бюджетов. В целях реализации указанной обязанности на основании п. 5 ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» законодательный орган субъекта РФ утверждает сверх постоянных долей временные нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по различным видам налогов в порядке бюджетного регулирования.

      Несмотря  на то, что многие налоги являются «сквозными», т.е. поступают в доход бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, правовой механизм их распределения в местные бюджеты имеет следующие существенные особенности. Регулирующие налоги федерального уровня распределяются в бюджеты субъектов РФ по единым нормативам, в то время как распределение регулирующих налогов между муниципальными бюджетами внутри субъектов осуществляется различными способами. Например, с помощью единых нормативов – в Чувашии, дифференцированными нормами по всем или нескольким налогам – в Республике Адыгея, Белгородской и Ивановской области, дифференцированными нормами в отношении городов и едиными нормами для иных муниципальных образований – в Ханты-Мансийском автономном округе.

      В субъектах РФ, применяющих третий вариант распределения налогов, как правило, для областных центров  и городов областного значения устанавливаются пониженные нормативы отчислений, в результате чего названные типы городов фактически финансируют иные муниципальные образования внутри субъекта Федерации. Однако, как правило, в субъектах отсутствует единая методология распределения регулирующих налогов, в результате чего система горизонтального финансового выравнивания становится малоэффективной, не учитывающей потенциал и потребности каждого муниципального образования. Отсутствие со стороны субъектов РФ гибкого подхода в бюджетном регулировании приводит к снижению бюджетной самостоятельности муниципальных образований. При этом, вопреки мировой практике в РФ наблюдается тенденция к снижению самостоятельности муниципальных бюджетов, что связано с повышением количества налогов уплачиваемых в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации, а также с введением на территории субъектов новых налоговых платежей. Так, например, введение налога с продаж автоматически отменяет ряд местных налогов. Платежи от земельного налога перечисляются в полном объеме на счета, открытые органом федерального казначейства Министерства финансов РФ, что не соответствует правовому статусу земельного налога как обязательного платежа, зачисляемого в местные бюджеты.

      Правовой  механизм разграничения доходных источников между государственными и муниципальными бюджетами позволяет выделить общие признаки и тенденции, заключающиеся в следующем:

      а) федеральным законодательством  установлены только основы межбюджетных отношений внутри субъектов РФ;

      б) местные бюджеты формируются  в основном за счет регулирующих доходов, собственные доходы местных бюджетов играют вспомогательную роль, составляя не более 1/5 централизованного денежного фонда муниципального образования;

      в) установленный федеральным законодательством  метод регулирования местных бюджетов имеет существенные недостатки, основные из которых заключаются в отсутствии принципов предоставления финансовой помощи муниципальным бюджетам из других звеньев бюджетной системы.

      Таким образом, можно сделать вывод, что  разграничение основных доходов  между государственными и муниципальными бюджетами осуществляется методами, традиционными для унитарной бюджетной системы.¹⁰

      В западных странах финансовая помощь местному уровню из государственных бюджетов в первую очередь способствует более эффективному экономическому развитию федерации в целом, поскольку все формы государственной помощи призваны сделать равными условия жизни людей, т.е. федеральная помощь является неким балансиром в развитии муниципалитетов и не позволяет развиваться асимметрии субъектов. В Российской Федерации происходит обратный процесс, процесс развития асимметрии отношений между муниципалитетами и субъектами, что происходит в результате определения расходной части местных бюджетов на более высоком уровне (уровне субъекта), где первоначально рассчитывается  примерная доходная база (которая затем несколько «урезается»), исходя из которой формируются статьи расходов. Данный принцип формирования бюджетов, вероятно, является пережитком советской эпохи – СССР был единственным государством, в котором затраты формировались, как правило, по результатам доходной части, а не наоборот как в экономически развитых странах. В связи с этим необходимо провести реорганизацию системы наполнения муниципальных бюджетов. Для этого, вероятно, целесообразно снизить уровень регулирующих доходов местных бюджетов и объем дотаций из бюджетов субъектов РФ с одновременным повышением доли собственных доходов, что приведет к укреплению финансовой самостоятельности местного самоуправления.

      Наиболее  вероятной является передача в бюджеты  муниципальных образований налога на имущество предприятий, подоходного налога с физических лиц, земельного налога. После введения в действие соответствующих статей Налогового кодекса РФ и замены перечисленных налогов единым налогом на недвижимость последний следует отнести к разряду местных, а не региональных. Придание налогу на недвижимость статуса местного оправдывает себя в практике бюджетной деятельности, что подтверждается результатами эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великий Новгород и Тверь. Таким образом произойдет приближение финансовых потоков к реальным проблемам городов.

      Представляется  целесообразным закрепить в федеральном  законодательстве (Бюджетном кодексе РФ и Законе о финансовых основах местного самоуправления) доли закрепленных отчислений в местные бюджеты не в процентах от поступлений по каждому налогу в среднем по субъекту РФ, а в процентах от поступления каждого из этих налогов на территории муниципального образования, т.е. необходимо, фактически, учитывать реальные местные особенности. Вероятно, в дальнейшем станет возможно отойти от практики применения «сквозных» налогов и закрепить за муниципалитетами отдельные регулирующие налоги.

      Осуществление предлагаемых мероприятий позволит значительно уменьшить встречные  финансовые потоки в межбюджетных отношениях, повысит заинтересованность муниципальных органов в самостоятельном осуществлении бюджетной деятельности и рациональном использовании имеющихся финансовых ресурсов.

2.3. Муниципальная собственность как важнейший элемент местного самоуправления

      Статья 28 ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления РФ» одним  из элементов экономической основы местного самоуправления называет муниципальную  собственность. Вообще говоря, достаточно сложно представить субъект гражданско-правовых отношения, не обладающий какой-либо («минимальной») собственностью, тем более полугосударственный  субъект. Именно поэтому муниципальная собственность является одним из четырех основных элементов, характеризующих местное самоуправление как таковое. В ее состав входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли, иные природные объекты, предприятия, организации, банки, финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, другое движимое и недвижимое имущество (ст. 29 Закона). Кроме того, как было казано выше, на отношения муниципальной собственности распространяются общие правила гражданского законодательства (ст. 215 ГК РФ). От имени муниципальных образований права собственности осуществляют соответствующие органы местного самоуправления, а в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством, законодательством субъектов Федерации, нормативными актами муниципальных образований или по специальному поручению последних, права муниципальной собственности могут осуществлять государственные органы, иные органы местного самоуправления (например, органы местного самоуправления иных муниципальных образований), муниципальные и немуниципальные предприятия, учреждения, организации, граждане.¹¹ Таким образом, органы местного самоуправления вступают в отношения муниципальной собственности как правомочные представители своих образований. Однако, муниципальное имущество имеет фактического собственника. Презюмируется, что органы местного самоуправления или корпус голосующих на местном референдуме осуществляют от имени населения муниципального образования правомочия владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом по своему усмотрению и в интересах местного населения, в том виде, в каком они представляют эти интересы. Поэтому, если местное население в сфере отношений муниципальной собственности выступает первичным собственником, то органы местного самоуправления могут быть определены как публичные собственники, т. е. как органы, которые не только осуществляют полномочия первичного собственника, но и формулируют его интересы, отождествляют свое волевое усмотрение с усмотрением населения.¹²

      При этом муниципальное имущество находится  в муниципальной казне, как, например, средства местных бюджетов, или закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями. Муниципальные предприятия и учреждения, за которыми закрепляется определенное имущество, осуществляют в его отношении правомочия владения, пользования и распоряжения, но не в качестве собственников, поскольку их действия по управлению вверенным имуществом ограничены усмотрением органов местного самоуправления. То есть, фактически, муниципальные предприятия являются аналогами государственных предприятий с правом хозяйственного ведения, а муниципальные учреждения — на праве оперативного управления.

      Органы  местного самоуправления, создавая муниципальные предприятия путем утверждения их уставов, определяют предмет и цели деятельности данных предприятий и, кроме того, решают вопросы назначения (или увольнения) руководителей и т.д. Соответственно, предприятия не вправе продавать принадлежащее им на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия соответствующих органов местного самоуправления. Остальным своим имуществом муниципальные предприятия распоряжаются, по общему правилу, самостоятельно. Муниципальные образования в лице органов местного самоуправления имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятий. Состоящие на местном бюджете учреждения осуществляют в отношении закрепленного за ними на праве оперативного управления имущества правомочия владения, пользования, распоряжения в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями органов местного самоуправления и назначением имущества. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Кроме того, двойственный правовой статус муниципалитетов позволяет им участвовать в создании предприятий смешанной формы собственности.

      В настоящее время органы местного самоуправления активно предоставляют различные виды муниципального имущества в аренду. Однако, помимо аренды, имущество может отчуждаться законодательно установленными способами, в частности, путем его приватизации (ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), порядок и условия которой определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. Конечно, не менее важным, чем эксплуатация и отчуждение муниципального имущества, является пополнение муниципального имущества новыми объектами. Одно из направлений этой работы — строительство жилья и социально-экономической инфраструктуры, что наиболее развито в Москве. Органам местного самоуправления на территории своих образований приходится взаимодействовать не только с предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися в муниципальной собственности, но и с немуниципальными предприятиями, учреждениями и организациями. В этом взаимодействии можно выделить две сферы: сферу компетенции муниципальных образований и их органов местного самоуправления и сферу иных аспектов местной жизни и взаимодействия муниципальных и немуниципальных субъектов.¹³