Государство и местное самоуправление как институты развития общества

Статья 1 Закона Белорусской ССР "О местном  самоуправлении и местном хозяйстве  в Белорусской ССР", принятого 17 июня 1993 г., следующим образом определяла это понятие: "Местное (территориальное) самоуправление в Белорусской ССР  — это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими государственные и общественные органы всех социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе законов, собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств".

Это, на наш взгляд, одно из удачных по содержанию и сущности определений  местного самоуправления [19]. В нем нашли отражение почти все элементы, присущие местному самоуправлению: человек, экономика, политика, культура, территория. И, что особенно важно, — соединение государственного и общественного начал.

В Российской Федерации термин "местное  самоуправление" закреплен на конституционном  уровне. В соответствии со ст. 130 Конституции  РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Базовыми элементами местного самоуправления по Консти туции РФ являются человек и муниципальная собственность. С юридической точки зрения данное понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта — вопросы местного значения и муниципальная собственность. Муниципальная собственность выступает главным элементом экономической основы местного самоуправления. Из этого следует, что местное самоуправление реально только при наличии муниципальной собственности.

Закрепленное  в ст. 3 Конституции РФ народовластие  реализуется гражданами России как  непосредственно, так и через  формируемые органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление органически входит в систему конституционного строя Российского государства, будучи одной из форм народовластия. Общее, что объединяет их с государственными органами, — это выборы в соответствии с избирательными законами. Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" они наделены определенными правами, могут принимать правовые акты, обязательные для всех юридических и физических лиц на территории соответствующего муниципального образования.

В чем особенности местного самоуправления как формы осуществления власти народа? Самоуправление — способ решения  вопросов общественной жизни, напрямую не связанных с общегосударственными функциями и называемых обычно вопросами местного значения, т. е. имеющими значение прежде всего для населения соответствующих муниципальных образований (городов, сел, иных населенных пунктов и территорий). Поэтому местное самоуправление представляет собой продолжение государственной организации управления в иных, более демократических, непосредственно связанных с населением формах [20].

Органы  местного самоуправления в отличие  от органов государственной власти в соответствии со ст. 12 Конституции  РФ не входят в систему органов  государства, т. е. не подчиняются им непосредственно. Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления.

Закрепленный  Конституцией РФ подход к трактовке  местного самоуправления нашел развитие в законодательных и иных нормативных актах субъектов РФ. Конституции, уставы и законы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов содержат самые разные определения поднятия "местное самоуправление". В одних случаях оно выделяется в качестве самостоятельного института управления, в других — объединяется по функциям и полномочиям с местными органами государственной власти.

Полагаем, что при разработке законодательных  актов о местном самоуправлении в них необязательно включение понятий о местном самоуправлении. Тем более что, как говорили римские юристы, "всякое определение в гражданском праве опасно, ибо найдется не много случаев, когда оно не может быть опровергнуто" [21]. В то же время определение понятия "местное самоуправление" вполне возможно и необходимо в юридической, публицистической, политической литературе, в научных трудах, концепциях законов.

Исследование нормотворческой  деятельности свидетельствует, что  единой тенденции включения определения  понятия местного самоуправления в  законодательные акты не наблюдается. Каждый субъект РФ действует исходя из собственных соображений [22].

Так, Устав Тульской области "в  ст. 70 определяет местное самоуправление как "право и действительную способность  граждан, проживающих на территории местного самоуправления, управлять под свою ответственность и на благо населения общественными делами местного значения, государственными делами, переданными в соответствии с законами области, договорами и соглашениями, и контролировать их".

В Уставе Пермской области, принятом Законодательным собранием этой области 6 ноября 1994 г., в ст. 38 зафиксировано, что местное самоуправление — это самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения.

Закон Чувашской Республики от 19 ноября 1993 г. "Об основах организации местного самоуправления в Чувашской Республике" определяет местное самоуправление как "самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через систему государственных органов вопросов, касающихся данной территории и ее населения, исходя из местных и государственных интересов, на основе Конституции Чувашской Республики".

Аналогичные понятия содержат уставы Свердловской области (ст. 89), Ставропольского  края (ст. 73).

Конституция Республики Дагестан (ст. 123), уставы Новгородской и Ленинградской областей дополняют к этому конституционное положение о владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью. В Уставе Курганской области, законах о местном самоуправлении Московской и Ленинградской областей отсутствует определение понятия местного самоуправления. Нет его и в Законе Ярославской области от 26 июля 1994 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области".

Некоторые авторы считают, что местное  самоуправление строится на основе сочетания территориального, производственного и демографического факторов. Совокупность трудовых коллективов местных производственных единиц представляет собой местное самоуправление трудящихся. Местным самоуправлением можно назвать объединение местного самоуправления трудящихся с гражданами, не участвующими в местном производстве, но обладающими правами в формировании органов местного самоуправления. Вся эта совокупность неразрывно связана с обществом и государством.

Основу местного самоуправления, по общепринятому мнению, составляют: человек, местное производство и свободная деятельность граждан по его созданию; объединение граждан по интересам для совместной деятельности; муниципальная, общинная собственность или собственность трудовых коллективов; достаточная финансовая база, формируемая преимущественно из собственных источников доходов и частично из государственных дотаций; совместные действия граждан и государственных органов в формировании и организации деятельности органов местного самоуправления; участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения; вхождение местного самоуправления в единую систему управления обществом и государством; функции и полномочия местного самоуправления; Действие самоуправления на основе законов и подзаконных актов; зависимость местного самоуправления от общества и государства.

Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить четыре основных параметра, в которых оно проявляется.

1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закрепляется в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.

Речь идет о следующих конституционных положениях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве:

• признание и гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации;
• самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий;
• организационная обособленность, отделенность местного самоуправления от государственной власти — органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
• местное самоуправление — одна из форм осуществления народовластия;
• признание и защищенность муниципальной собственности, в том числе нахождение в этой собственности земли и других природных ресурсов;
• обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы.

2. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Речь идет не об индивидуальном праве, а об общем коллективном праве граждан, праве местного сообщества на местное самоуправление. Поэтому Закон (ст. 3) устанавливает пределы его осуществления — городские, сельские поселения и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права — прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.

К формам прямого волеизъявления относятся:

• участие в муниципальных выборах;
• участие в местном референдуме;
• участие в собраниях (сходах) граждан;
• реализация права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения;
• реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления;
• участие в организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

Под органами местного самоуправления понимаются:

• выборные: представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования; иные выборные должностные лица местного самоуправления;
• иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Федеральный закон закрепляет равные права граждан Российской Федерации  на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения  к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Это право включает в себя также:

• право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Правовой основой реализации этого права являются федеральные законы от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и от 26 ноября 1996 г. с изменениями и дополнениями от 22 июня 1998 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", а также законы субъектов РФ о выборах;
• равный доступ к муниципальной службе. Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";
• право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления. В целях реализации данного права Закон устанавливает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления. Это право конкретизируется в региональном законодательстве. Так, Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г., закрепляя в ст. 64 право граждан области на осуществление местного самоуправления, включает в него:
• право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;
• право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
• право отзывать избранных представителей;
• право состоять на муниципальной службе;
• право получения информации о деятельности органов местного самоуправления;
• судебную защиту права на участие в местном самоуправлении.

3. Под местным самоуправлением понимается также самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Именно такое понимание зафиксировано в Конституции РФ, ст. 130 которой устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституция не определяет конкретный перечень этих вопросов, а называет некоторые из них. Так, согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно упраляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.

Впервые на федеральном уровне конкретный перечень вопросов местного значения установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого к местному значению относит 30 вопросов. При этом важно подчеркнуть, что Закон оставляет этот перечень открытым, предоставляя муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона к вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов  муниципальных образований, контроль  за их соблюдением; 

2) владение, пользование и распоряжение  муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного  бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое  развитие муниципального образования; 

5) содержание и использование  муниципальных жилищного фонда  и нежилых помещений; 

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и  развитие муниципальных учреждений  здравоохранения, обеспечение санитарного  благополучия населения; 

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны обществ;

10) создание условий для жилищного  и социально-культурного строительства; 

11) контроль за использованием  земель на территории муниципального  образования; 

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;