Государство и местное самоуправление как институты развития общества

Становление местного самоуправления нуждается в разработке института  осуществления им государственных полномочий прежде всего в социальной сфере — наиболее близкой и болезненной для населения. Между тем вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным [48].

Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение  к государственной власти, к жизни  населения достигли критической отметки, позволяющей прийти к неутешительному, но, увы, аргументированному выводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальное назначение. Конечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике.

Социальная сфера — это то, где должно быть четкое и интенсивное  взаимодействие государственной власти и местного самоуправления во имя  интересов населения, каждого человека.

Задача местного самоуправления — обеспечить социальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства — о создании достойного уровня жизни человека.

Именно в этом социальный смысл, предназначение местного самоуправления в сегодняшних условиях, когда  парламентская демократия повсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А. И. Ковлера, "представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все больше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям" [49]. В этих условиях роль местного самоуправления, безусловно, должна возрастать.

Местное самоуправление призвано противостоять  негативным тенденциям современной бюрократии, сыграть роль оплота в защите интересов народа.

Согласно ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления государство  регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляет им субсидии на финансирование определенных проектов. Без государственного решения этой задачи местное самоуправление не в состоянии нормально функционировать.

Аналогичные по сущности нормы закреплены и в ст. 132 Конституции РФ, в  соответствии с которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

В соответствии с п. 3 ст. 4 Хартии осуществление  государственных полномочий, как  правило, должно преимущественно возлагаться  на органы власти, наиболее близкие  к гражданам. Таким образом, органы самоуправления, названные в Хартии органами власти, наделяются правом осуществлять государственные полномочия. Следовательно, по смыслу Хартии, они являются в широком смысле слова как бы продолжением государственного управления на местах, т. е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых ими функциях.

Проблематичной остается управляемость  в субъектах РФ. Практика выдвигает  проблему усиления роли федеральных  органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправления. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью должностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулирования таких вопросов.

Полагаем не отвечающим социальному  предназначению местного самоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределы государственной власти [50].

С нашей точки зрения, принципиально неверно противопоставлять местное самоуправление и государственность. Как показывает исторический опыт самоуправления в России и за рубежом, гарантом становления и развития местного самоуправления выступает государство.

Говоря о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии — как непосредственной, так и представительной.

Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Общественное в местном самоуправлении проявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществлении ряда функций самоуправления (собрания, сходы, выборы, референдумы). Оно, равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций, законов и других правовых актах.

Сочетание государственного и общественного в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если смотреть на проблему широко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Представляется необходимым:

• разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
• создать систему правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.

В число назревших вопросов, с  нашей точки зрения, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного  обращения в Конституционный  Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.

Необходимо также законодательно закрепить принципы и порядок  взаимодействия территориальных структур федеральных органов государственной  власти с органами государственной  власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Необходимо создать законодательный  механизм, направленный на повышение  статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.

Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции  вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет федеральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.

Муниципальная власть при наличии  финансово-экономических гарантий, призванная удовлетворять основные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кризисов. Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России определяется его возможностями как интегрирующего фактора: оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и проч. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по этническому и конфессиональному признаку. Работа в органах местного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерации российской политической элиты — это будут молодые энергичные политики, управленцы, прошедшие "сито" муниципальных выборов, знающие реальные проблемы населения и продемонстрировавшие умение эффективно их решать.

Таким образом, анализ проблем соотношения общества, государства, местного самоуправления, личности позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества [51]. В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрализованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает переданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.

Местное самоуправление исторически  хранит основные черты общинного строя, в котором оно зародилось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно приобретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; именно на местном уровне в полной мере должно проявиться живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Дело закона — открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы — дело самого народа, каждого местного сообщества, исходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей.

Каковы возможные проявления местного самоуправления как института  гражданского общества?

Оно находится в тесном взаимодействии и взаимосвязи с другими структурными элементами гражданского общества, которые действуют на местном уровне, зачастую в тех же территориальных границах, что и местное самоуправление. Это — общественные объединения, религиозные организации, средства массовой информации, предприятия и другие экономические структуры различной подчиненности и разных форм собственности, учреждения культуры, образования, здравоохранения, спорта и множество других.

В одних случаях, с рядом таких  структур органы местного самоуправления выступают как равноправный партнер, в других — как орган местной  власти, который является источником существования некоторых из них, выступая в качестве учредителя, в третьих — как орган управления, действуя на началах соподчиненности, координации, административного вмешательства.

На основе проведенного анализа  можно сделать вывод о необходимости обеспечить представительство наиболее значимых общественных и других структур, действующих в пределах муниципального образования, в представительных органах местного самоуправления путем делегирования в них представителей от соответствующих структур.

[1] Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы, С. 43.

[2] См.: Кирпичников В. А. О российской действительности и местном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. М., 1996. С. 35.

[3] См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 383.

[4] См.: Курчинский М. А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907. С. 30—31.

[5] См.: Погосский В. В. Местное самоуправление на демократических началах. М., 1917. С. 6.

[6] Васильчиков А. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С. 1—2.

[7] См.: Ашлей П. Местное и центральное самоуправление. СПб., 1910. С. 3.

[8] Васильчиков А. О самоуправлении. С. 79.

[9] Там же. С. 81.

[10] Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 52.

[11] Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 57.

[12] Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. С. 43.

[13] Во-первых, есть отрасли общегосударственные, где все объекты составляют (и будут составлять в перспективе) общегосударственную собственность. Находятся эти объекты на территориях местного самоуправления (располагаются на их частях, проходят через них, граничат с ними, вклиниваются в эти территории и т. д.). Например, железные дороги, нефтепроводы, аэропорты и др. Органы местного самоуправления просто вы нуждены организовывать взаимодействие с руководством отраслей, выполнять в отношении объектов функции содействия, координации, контроля. Спрашивается, можно ли это делать, не располагая государственной поддержкой? А в чем же она проявится, как не в предоставлении возможностей властного партнерства во взаимоотношениях? Следовательно, без властной природы в делах такого рода местному самоуправлению было бы очень трудно.  
Во-вторых, есть отрасли общегосударственного масштаба, где имеет место разделение ответственности и функций в управлении ими по уровням — исходя из значения дел и объектов. Например, здравоохранение, народное образование, культура и др. В таких отраслях централизованно определяются основы государственной политики; далее производится распределение ее осуществления по ступеням управления. При этом одни дела и даже объекты собственности могут отойти в федеральное ведение, вторые — к государственному управлению в субъектах РФ, третьи — станут частью муниципальной собственности и компетенции органов местного самоуправления. Например, в области образования школы общего типа находятся в ведении местного самоуправления, специальные — в управлении субъектов РФ, средние специальные учебные заведения могут быть в ведении субъектов и самой Российской Федерации, высшие учебные заведения чаще всего — в ведении Российской Федерации, хотя не исключено и управление в самих субъектах РФ.  
Не кажется ли в этом случае искусственным задачи и полномочия в отношении аналогичных объектов в одном случае относить к государственному управлению, в другом — к муниципальному (т. е. негосударственному)? Это особенно парадоксально в ситуации, когда средства для финансирования объектов второй группы не только заложены в муниципальном бюджете, но и выделяются путем отчислений из вышестоящих государственных бюджетов. Конечно, нужно думать об обеспечении соответствующей меры самостоятельности в выполнении функций, но это иная задача, и она никак не означает отказа от определенных властных возможностей в управлении объектами, в том числе и на уровне местного самоуправления.  
В-третьих, есть объекты, не входящие в вертикальные государственные системы, относящиеся исключительно к муниципальному хозяйству. Но это всего лишь вопрос организации и эффективности управления. А по содержанию функций приходится констатировать то же самое: для управления объектами нужны властные возможности, а также решения, обязательные для населения, работников соответствующих сфер (см.: Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России).