Государство и местное самоуправление как институты развития общества

Глава 1. Государство и местное  самоуправление как институты развития общества

§ 1. Понятие, теории, сущность местного самоуправления: исторический аспект и современное состояние 

Одной из ключевых проблем становления  современной местной власти и  современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.

Термин "местное самоуправление" продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина "местное самоуправление"[1] .

В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но закладывается  в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" — все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.

Можно сказать, что местное самоуправление — подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются  властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление — одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты — все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций [2].

Местное самоуправление — важный элемент  всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

Термин "местное самоуправление" имеет свою историю. В России он введен в оборот в 1785 г. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин [3]. С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения. Так, М. А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом [4]. По мнению В. В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением [5]. А. Васильчиков называл самоуправлением "систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами" [6].

Подобного понимания местного самоуправления придерживались и представители  западной научной мысли. Так, П. Ашлей  определял его как осуществление  местными жителями или их представителями  обязанностей и полномочий, которые  им предоставлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву [7].

Приведенные определения базировались на положении  о том, что местное самоуправление есть самостоятельная коллективная деятельность общины, сферой интересов которой является круг проблем, охватываемый понятием "местные дела".

Современные определения понятия "местное  самоуправление", как правило, основываются на тех же положениях. Российская научная мысль как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.

Представления о понятии "местное самоуправление" были различными, что обусловлено приверженностью авторов к той или иной его концепции.

Остановимся на наиболее распространенных определениях понятия "местное самоуправление". А. Васильчиков дает несколько его  определений. По его мнению, "самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях и при самых централизованных формах правления. Местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления". Далее он отмечает, что самоуправление представляет собой систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления с соответствующими правами. Уточняя определение понятия "местное самоуправление", А. Васильчиков заметил, что "полное понятие о местном самоуправлении у тех нродов, где оно действительно существует, сложилось из трех простых и непосредственных действий: раскладки податей, расходовании земских сборов, о местных судах и расправе" [8].

А. Васильчиков рассматривает местное самоуправение как один из видов управления. "Самоуправлением, — пишет он, — называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями" [9].

Б. Н. Чичерин определял самоуправление как общину, представляющую собой  союз местных жителей во имя общих  интересов.

Н. И. Лазаревский утверждал, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением" [10].

Подобной  точки зрения придерживались В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, которые трактовали местное самоуправление как составную часть государственного управления.

Определяя местное самоуправление в качестве части государственного управления, многие российские ученые и практики признавали, что управление это осуществлялось местными жителями.

Аналогичные понятия местного самоуправления предложила школа германских юристов, рассматривавшая  самоуправление как государственное  управление. К. Маркс считал, что  самоуправление — "народ, действующий  сам и для самого себя", он "распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью". Сердцевиной самоуправления, по К. Марксу, являются граждане, олицетворяющие реальную власть.

В настоящее время попытки определить понятие "местное самоуправление" также имеются в юридической, политической, исторической и иной научной литературе.

В. И. Фадеев полагает, что "местное  самоуправление" — это система  организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под  свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории" [11].

С. А. Авакьян справедливо утверждает: "Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление — это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность" [12]. "Кардинальное значение, — по мнению С. А. Авакьяна, — для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база". Комментируя ст. 12 Конституции РФ, С. А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного самоуправления.

Конституционный подход представляется С. А. Авакьяну неконструктивным и неперспективным. Местное самоуправление — это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может [13].

"Думается, — продолжает С. А. Авакьян,  — вся концепция местного самоуправления  должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть РФ, государственная власть субъектов РФ и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа. Известное единство свойственно всем представительным органам, поскольку они избираются населением, работают в форме сессий, комитетов и комиссий, принимают акты, обязательные для всех, кто находится на соответствующей территории. Органы исполнительной власти различного уровня также имеют сходство функций, порядка формирования (в частности, избрание первых лиц населением). В случае необходимости на всех уровня можно прибегнуть к волеизъявлению всего народа (населения), что выразится в императивных и консультативных его голосованиях" [14].

"В  сложившемся сегодня положении  сконцентрированы все противоречия  прошлых лет, — справедливо  отмечает В. Н. Синяков. —  В сознании и граждан, и должностных  лиц еще жив стереотип мышления, что государство везде, что каждый местный Совет — орган государства, что должна быть жесткая подчиненность по вертикали всех органов, в том числе и представительных" [15].

М. И. Пискотин дает краткое определение  понятия "местное самоуправление", ограничиваясь тем, что "местное  самоуправление" — это самоуправление граждан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами".

"В настоящее время, — писал  М. И. Пискотин в 1994 году, —  в России с местным самоуправлением  сложилась парадоксальная ситуация. Оно провозглашено Конституцией  РФ, изданы указы Президента о  реформе местного самоуправления и о его государственной поддержке. Между тем, на практике сегодня его гораздо меньше, чем было в годы советской власти, когда официальная идеология вообще отрицала принцип местного самоуправления, а Конституция не упоминала о нем" [16].

Местное самоуправление в любом  государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит средством осуществления  трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.

Основной смысл местного самоуправления, в понимании М. И. Пискотина, в  том, что центральная власть или власть субъекта Федерации концентрирует в своих руках соответственно лишь общегосударственные или региональные дела, решение же дел местного значения оставляется местным сообществам, т.е. населению соответствующих низовых административно-территориальных единиц. И вполне оправданно, по его мнению, Конституция РФ в ст. 130 провозглашает: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения... Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления".

Исходя  из этого, делает вывод М. И. Пискотин, можно сказать, что местное самоуправление имеется лишь там, где в той или иной мере существует несколько обязательных условий и предпосылок, в том числе: наличие представительных органов, избираемых населением; выполнение основных исполнительных функций органами или должностными лицами, избираемыми непосредственно населением либо местным представительным органом; сведение роли назначаемых сверху должностных лиц, если таковые имеются, к контролю за законностью деятельности органов местного самоуправления и выполнению некоторых общегосударственных или общерегиональных функций; самостоятельность местных органов власти в ведении местных дел; наличие местного бюджета с самостоятельными доходными источниками; существование муниципальной собственности, "своего" имущества, необходимого для выполнения местными властями их задач и функций; использование институтов непосредственной демократии, в первую очередь, референдумов и сходов, собраний граждан с решающими полномочиями; развитие различных форм местного общественного самоуправления; разнообразных форм участия граждан в ведении местных дел [17]. Это, по нашему мнению, достаточно полная, основанная на глубоком анализе законодательства и практики, характеристика самоуправления.

"Местное  самоуправление есть проявление  свободы человека как существа  общественного", — подчеркивает  Е. И. Колюшин [18]. Среди важнейших положений, характеризующих природу местного самоуправления и, следовательно, предопределяющих ее институциональное выражение, Е. И. Колюшин называет общинность, публично-правовой статус и экономическую самостоятельность.

В настоящее время идет поиск оптимальных вариантов самоуправления, определения его концепции. Разработка понятия "местное самоуправление" важна, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного самоуправления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику. Полагаем, что разработка понятия может иметь успех при условии, если это понятие приносит положительные результаты на практике.

Определение понятия "местное самоуправление" все чаще стало включаться в конституции и законодательные акты о местном самоуправлении.

Впервые в нашей стране такое понятие  было включено в Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Статья 1 этого Закона определила: "Местное (территориальное) самоуправление в СССР — это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы". Преамбула данного Закона установила, что местное самоуправление является частью самоуправления народа, что предполагало зависимость его от общенародного самоуправления, от общества в целом.